II SA/Lu 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału działki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia spółki L. Z.L, S. M, D.M. Spółka Jawna z/s w Biłgoraju, reprezentowanej przez radcę prawnego M. C. na postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta B. przez Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej, Terenami i Rolnictwa w Urzędzie Miasta B. z dnia [..] marca 2009 r., nr [...] w sprawie pozytywnej opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 93 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapie wstępnego projektu podziału. W ocenie tego organu proponowany podział jest niezbędny do realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wydzielenie: dróg dojazdowych KDD-10 i KDD-9. Zdaniem organu uprawniony geodeta prawidłowo opracował wstępny projekt podziału nieruchomości. Wszystkie bowiem granice projektowanych do wydzielenia działek we wstępnym projekcie podziału przedstawiono w kolorze czerwonym, ponadto w związku z tym, iż wstępny projekt opracowywuje się w skali 1:1000, na kopii mapy zasadniczej, a mapy te wykonane są w skali 1:500, mapy w skali 1:500 zostały przeskalowane do potrzeb sporządzania planu. Projekt ten jest zgodny z ustaleniami planu zarówno co do przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wszystkich proponowanych do wydzielenia działek. Ponadto organ podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych daje organowi możliwość jej zastosowania, jednak nie narzuca takiego obowiązku. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta Biłgoraj skarżąca spółka zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 2 pkt 11 w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy g.n. oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne prowadzenie tego postępowania przez Burmistrza Miasta w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, kiedy postępowanie to powinno być prowadzone przez inny organ na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Poza tym strona skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza art. 76 § 1 kpa w zw. z § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Organ bowiem nie dokonał prawidłowego porównania mapy ze wstępnym podziałem nieruchomości i rysunkiem planu (ponieważ nie wykonano ich w tej samej skali), nie zaznaczył kolorem czerwonym granic pomiędzy działkami nr 16/5 i nr 16/6. Ponadto strona podniosła, iż nie ma możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr 16/8, nie zgadzając się tym samym z wynikami oceny organu w sprawie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że wprawdzie w dalszym ciągu nie wykonano porównań ustaleń w tej samej skali, jednak prawidłowa ocena jej zgodności została dokonana w obszernym uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 marca 2009 r. Dokonano też prawidłowego porównania możliwości zagospodarowania projektowanych do wydzielenia działek z ustaleniami planu, a granica pomiędzy działkami nr 16/5 i 16/6 została oznaczona w taki sam sposób co innych projektowanych do wydzielenia działek. Ponadto Kolegium uznało, wbrew stanowisku Burmistrza Miasta B., że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie pozostawiały uznaniu organu administracji publicznej zastosowania bądź przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając bowiem na uwadze art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że jeżeli w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy szczególnej, to organ nie może wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzja ta powinna być kolejną decyzją w procesie lokalizacji drogi publicznej. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w aktualnym stanie prawnym, dotychczasowe odrębne procedury administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji, podziałów nieruchomości i ich nabycia, wywłaszczenia, wydania pozwolenia na budowę, zostały połączone w jedno postępowanie administracyjne, kończące się jedną decyzją administracyjną. W ocenie Kolegium, nie można jednak przyjąć, że przepisy tej ustawy wykluczają wydanie decyzji o podziale nieruchomości, przed wszczęciem postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ uznał, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby wszcząć i prowadzić postępowanie o podział nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działanie to może być co najwyżej nieracjonalne, ale nie pozbawione podstawy prawnej. Skargę na decyzje Kolegium z dnia 16 kwietnia 2009 r. wniosła spółka L. Z.L., S. M., D.M. Spółka Jawna z/s w B. reprezentowana przez radcę prawnego M. C. Strona skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie go, przywołała, w uzasadnieniu skargi, argumenty zawarte w zażaleniu z dnia 23 marca 2009 r. Wnosiła również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje - w granicach danej skargi - wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok badania tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych oraz czy normy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm. – dalej powołanej w skrócie jako "g.n."). Zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości jest dopuszczalny w sytuacji, kiedy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym w rozumieniu ww. ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych przy tych drogach. W niniejszej sprawie podział nieruchomości ma na celu wydzielenie terenu pod budowę dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczonych w obowiązującym planie miejscowym symbolami KDD-09 i KDD-10. Ustawą z dnia 24 sierpnia 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dodano do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkty od 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. wymienionej we wspomnianym już pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Artykuł 2 ustawy g.n. wskazuje więc, jakich aktów prawnych nie naruszają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jakie należy uznać zarazem za przepisy o charakterze szczególnym w stosunku do tej ustawy. Oznacza to, że przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy g.n. W zakresie bowiem ich regulacji wyłączają one albo modyfikują stosowanie przepisów tej ustawy. Tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy g.n. czy w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy g.n. Zmianę tę należy uznać za prawidłową i wprowadzającą uporządkowanie stanu prawnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, bowiem w dotychczas obowiązującym stanie prawnym istniały wątpliwości co do wzajemności relacji ustaw wymienionych w pkt 8-11 art. 2 ustawy g.n. z treścią tejże ustawy (por. M.Horoszko, D.Pęchorzewski, Gospodarka nieruchomościami-Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2009). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W konkluzji wskazać przyjdzie, że regulacje zawarte w ustawie o szczególnych zasadach (...) są zabiegiem świadomie przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia szczegółowego w odniesieniu do dróg publicznych i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych (por. II SA/Op 191/08 z dnia 29 września 2008 r.). Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą uostatecznienia się tej decyzji, staną się przedmiotem własności innego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej – art. 11d ust. 1 pkt 3 (por. M.Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2009). Zatem zachodzi tu konieczność stosowania ustawy specjalnej, bo dzięki temu realizowane będzie zamierzenie-cel ustawodawcy tj. uproszczenie i przyspieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Ubocznie należy zauważyć, mając na uwadze powyższe rozważania, że przyjęcie jako podstawy orzekania ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza wadliwy wybór normy prawnej stanowiącej podstawę orzekania i jest dominującym uchybieniem postępowania organów administracyjnych w niniejszej sprawie. W związku z tym, przedwczesne jest dokonywanie przez Sąd oceny zarzutów strony skarżącej odnośnie wskazanych w skardze innych naruszeń, bowiem organy właściwe według przepisów ustawy specjalnej i tak będą musiały ponownie przeprowadzić postępowanie w tym zakresie. Naruszenie prawa materialnego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie polega na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji), o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1. Natomiast naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie związek taki ma miejsce. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (Burmistrz Miasta B.j) winien na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości, gdyż – w świetle przedstawionych uwag – nie może być ono prowadzone jako samodzielne postępowanie administracyjne, skoro chodzi w nim o wydzielenie nieruchomości pod drogi publiczne, zaś do prowadzenia postępowania w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Burmistrz Miasta nie jest organem właściwym. Nie może on przy tym przekazać sprawy organowi właściwemu, gdyż brak jest wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 cyt. ustawy). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.