II SA/Bk 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozebrania w części stawu wodnego poprzez jego częściowe zasypanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 3. stwierdza, że wymienione decyzje i postanowienie nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. na wniosek Pana J. J. wszczął w dniu [...].06.2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania stawu wodnego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej we wsi N., gmina N. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na w/w nieruchomości istnieje staw wodny w kształcie czworokąta o wymiarach kolejnych boków 54m, 15,60m, 46,50m i 14,50m. Przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w lipcu 2008 r. przez właścicieli w/w działki. Inwestor w trakcie prowadzonego postępowania przedłożył skuteczne zgłoszenie z dnia 17.04.2008 r. złożone do Starosty [...]. Zgłoszenie powyższe obejmowało wykonanie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (stawu) o długości 23,0 m, szerokości 15,0 i głębokości 0,80 m. Przeprowadzona wizja lokalna w dniu 8.07.2008 r. przez pracowników organu I instancji wykazała, iż wybudowany staw wodny znacznie odbiega od dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 17.04.2006 r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wdrożył procedury legalizacyjne na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. umożliwiające inwestorowi doprowadzenie nowo powstałego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w dniu 06.08.2008 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym zobowiązał Państwo M. D. i A. U. S-D. do przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), określenia zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych oraz odpowiednich szkiców lub rysunków dot. wybudowanego stawu wodnego na działce nr ewid. 161, projektu zagospodarowania działki lub terenu z uwzględnieniem wybudowanego stawu wodnego, zaświadczenia Urzędu Gminy N. o zgodności wybudowanego stawu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenia wodnoprawnego wykonanego stawu wodnego. Decyzją z dnia [...].12.2008 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał w dniu [...].02.2009 r. postanowienie znak [...], którym nałożył na Państwa M. D. i A. U. S. –D. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów określonych w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego wykonanego stawu wodnego. Inwestor we wskazanym terminie nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu, dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wydał w dniu [...].04.2009 r. decyzję znak [...], którą nakazał M. D. i A. U. S.-D. rozebranie poprzez zasypanie części stawu wodnego, do stanu zgodnego ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 17.04.2008 r. tj. do kształtu prostokąta o wymiarach 23, O m x 15,0 m. Od decyzji z dnia 30.04.2009 r. odwołał się Pan M. D. wnosząc o "odroczenie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. na czas skompletowania i przedłożenia kompletnej dokumentacji legalizującej zbiornik wodny położony na działce nr [...] w N.". Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. l ustawy Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane 1994 r.). Natomiast przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Zawarta w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. definicja budowli wskazuje na przykładowe rodzaje budowli. Wśród przykładów budowli ( art. 3 pkt 3 wyżej cytowanej ustawy) ustawodawca wymienił między innymi ogólnie "zbiorniki". Zatem nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne, w tym również stawy są budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji oraz przeprowadzona wizja lokalna przez pracowników tutejszego organu w dniu 5.12.2008 r. pozwalają stwierdzić jednoznacznie, iż na nieruchomości nr geod. [...] we wsi N. gm. N. został wykonany staw wodny niezgodnie z dokonanym przez Pana M. D. zgłoszeniem z dnia 17.04.2008 r. Ponadto w trakcie robót budowlanych inwestor dokonał zmiany przebiegu istniejącego rowu R-17, przenosząc go z granicy działek nr [...] i [...] na teren działki nr [...] należącej do Pana M. Ł. bez stosownych uzgodnień i pozwoleń, co zostało potwierdzone w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...].04.2009 r. W związku z tym stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo wdrożył procedury legalizacyjne w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane z 1994 r wydając w dniu 18.02.2009 r. postanowienie, bowiem wykonanie zbiornika wodnego (stawu) o takich wymiarach wymaga właściwego, skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczne budowlanej oraz pozwolenia wodnoprawnego wymaganego ustawą Prawo wodne z 2001 r. Ustawodawca w art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. określił, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje przepis ust. 1 czyli nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W związku z tym, że inwestor nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu organ I instancji zobligowany był do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego powstałej w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie przewidują możliwości odraczania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, dlatego też wniosek Pana M. D. o odroczenie nie może zostać rozpatrzony w postępowaniu odwoławczym, gdyż na tym etapie badana jest zgodność wydania decyzji organu I instancji z obowiązującymi przepisami. W tym przypadku ustawodawca określił termin 30 dni (termin zawity) na przedłożenie dokumentów i termin ten powinien być uwzględniony przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. W związku z tym, iż w wyniku robót budowlanych powstało urządzenie wodne (staw) o innych rozmiarach jak w zgłoszeniu organ I instancji prawidłowo uwzględnił zapisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. w zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Artykuł 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. określa, iż ustawa Prawo budowlane nie narusza przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu M. D. wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zalegalizowanie istniejącego stawu. Wskazał, że zgłosił fakt budowy stawu. Jednakże wody podziemne oraz kurzawka cały czas wchłaniają nasypaną ziemię. Inspekcja budowlana była informowana o zaistniałej sytuacji. Dodał, że od momentu wydania postanowienia cały czas stara się zalegalizować powstały zbiornik. Na dowód tego załączył część korespondencji. Wskazał, że nie ma możliwości technicznych zasypania części stawu z uwagi na to, iż wokół są tereny zabagnione. Wskazał, że w momencie rozpoczęcia prac oczyszczających bagno nie zauważył jego istnienia. Na mapie uwidoczniony jest rów linią przerywaną, co sugeruje, że był projektowany lecz nie został zrealizowany ze względu na rozległe trzęsawisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Zdaniem organu posiadane doświadczenie zawodowe, wiedza techniczna osób dokonujących oględzin oraz obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia argumentacji i uznania, że nie dokonał on samowoli budowlanej na działce numer 161. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał, że narusza ona prawo. Przy rozpoznaniu skargi Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a), według którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewidywał, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni -między innymi - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że staw wykonany przez skarżącego jest prawie dwukrotnie większy od projektu stawu, który został zgłoszony organowi budowlanemu. Dlatego też wszczęto procedurę przewidzianą art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...].02.2009 r. nałożono na skarżącego oraz A. U. S.-D. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wskazanych w postanowieniu. Niesporne jest, że skarżący nie wywiązali się z tego obowiązku w terminie wskazanym w postanowieniu. Jak wynika ze złożonej na rozprawie kopii decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ziemnego zbiornika wodnego, wydanej przez Wójta Gminy N., wydano ją [...].06. 2009 r. - po przeszło 3 miesiącach od daty złożenia wniosku. Ponadto skarżący uzyskał informację, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego może być skutecznie złożony po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dodać też należy, że zgodnie z art. 131 ust 2 pkt 2 Prawa wodnego wnioskodawca do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zobligowany jest dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Zatem skarżący mógł skutecznie wystąpić o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Należało więc przyjąć, że wskazany przez organ I instancji termin 30-dniowy do przedłożenia wszystkich wymaganych postanowieniem dokumentów był terminem nierealnym. W ocenie Sądu wskazany art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane 30 – dniowy termin do przedłożenia określonych dokumentów może być przedłużany przez organ wydający postanowienie, w przypadku ustalenia, że wykonanie nałożonych obowiązków obiektywnie w określonej sytuacji nie jest możliwe do zrealizowania w tym terminie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i problem był sygnalizowany przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Decyzja o warunkach zabudowy nawet gdyby została wydana w terminie miesięcznym, zgodnie art. 36 k.p.a., to i tak skarżący nie zdążyłby uzyskać pozwolenia wodnoprawnego. Normy postępowania wynikające z ustawy czy też z aktu stosowania prawa nie mogą być swoistą pułapką dla obywateli. Obowiązkiem obywateli jest przestrzeganie nakazów i zakazów nakładanych przez administrację. Jednakże obowiązki wynikające z przepisów prawa muszą być zrozumiałe i akceptowalne pod względem obiektywnej możliwości ich wykonania. Dlatego też w ocenie Sądu organy naruszyły art. 49 b ust.2 Prawa budowlanego uznając, że termin wskazany w ustawie jest terminem nieprzekraczalnym. Naruszono również art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., gdyż egzekwując obowiązki wynikające z postanowienia nie wyjaśniono uprzednio czy termin do ich wykonania jest realny. Nie znajdują natomiast potwierdzenia w materiale dowodowym argumenty skarżącego, że do zwiększenia wielkości stawu doszło samoistnie działaniem sił natury. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz doświadczenie życiowe nie dają podstaw do wysnucia takiego wniosku. Ponadto to inwestora obciąża obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w stanie zgodnym z uzyskanym zgłoszeniem i innymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchyleniem sąd objął także decyzję organu I instancji oraz postanowienie organu I instancji uznając, że ich wyeliminowanie przyczyni się do szybszego załatwienia sprawy.