VII SA/Wa 1342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] października 2008r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. P. pozwolenia na budowę więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym położonym w miejscowości Ł. na działce nr ew. [...], gmina K., - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009r, znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja zawarta w przywołanym przepisie wiąże się zaś ściśle z unormowaniem wskazanym w art. 157 § 3 k.p.a., co oznacza, że jeżeli właściwy organ administracji publicznej uzna, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (a więc między innymi w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego stroną), to zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania. Organ zauważył także, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2009 r. organ przedstawił przebieg postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1997 r, znak: [...] udzielono M. i A. P. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości Ł. Ze względu na stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., że roboty budowlane dotyczące w/w inwestycji prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w/w budynku. Następnie decyzją z dnia [...] października 1999 r., znak: [...] nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzenia w/w postępowań Starosta C. wydał decyzję z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], którą uchylił w/w decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1997 r, udzielającą pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. i A. P. rozbiórkę jednej (najwyższej) kondygnacji oraz dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w piśmie z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] wskazał, że z dokonanej przez niego kontroli w dniu 26 września 2008 r. wynika, iż inwestorzy dokonali nakazanej rozbiórki. Jednocześnie M. i A. P. w dniu [...] września 2008r., wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zadaszenie w/w budynku, pozbawionego dachu, w wyniku w/w rozbiórki. Starosta C. decyzją z dnia [...] października 2008r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i A. P. pozwolenia na budowę więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym położonym w miejscowości Ł. na działce nr ew. [...], gmina K. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że E. i R. S., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2008r., nr [...], są właścicielami działki o nr ew. [...] graniczącej bezpośrednio z działką o nr ew. [...], na której prowadzona była sporna inwestycja. Byli oni uznawani za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1997 r, udzielającą pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, jak również w toczących się postępowaniach w ramach nadzoru budowlanego. Analiza akt sprawy wskazała także, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie budowy więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym jest kontynuacją prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że uprawnienia składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c, tj. korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób niemających do tego prawa - zostaje ograniczone lub zniesione przez wybudowanie obiektu i stanowiącą tego kontynuację wykonanie więźby dachowej. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. złożyli M. i A. P. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. P. i A. P. jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania decyzji organu odwoławczego określonych w tym przepisie, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej musi być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zakresu postępowania dowodowego przed organem II instancji. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a., co oznacza, iż braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazać winien organowi I instancji jakie okoliczności faktyczne należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże organ II instancji nie może w jakikolwiek sposób narzucać organowi I instancji treści rozstrzygnięcia oraz nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Ponadto przyczyny, dla których organ odwoławczy korzysta z możliwości przewidzianej § 2 art. 138 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/08, LEX nr 478524; zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2097/07, LEX nr 499921; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/GL 1764/07, LEX nr 471403, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 557/08, LEX nr 499902).). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzją z dnia [...] maja 2009 r., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania naruszył przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Dokonując oceny prawidłowość przeprowadzenia w sprawie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że E. i R. S., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty C. z dnia [...] października 2008r., nr [...], są właścicielami działki o nr ew. [...] graniczącej bezpośrednio z działką o nr ew. [...], na której prowadzona była sporna inwestycja. Byli oni uznawani za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1997 r., udzielającą pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, jak również w toczących się postępowaniach w ramach nadzoru budowlanego. Wskazał także, iż analiza akt sprawy wskazuje, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie budowy więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym jest kontynuacją prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że uprawnienia składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c, tj. korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób niemających do tego prawa - zostaje ograniczone lub zniesione przez wybudowanie obiektu i stanowiącą tego kontynuację wykonanie więźby dachowej. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy, badając przymiot strony E. i R. S. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie budowy więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym, niejako przesądził treść przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdzając, że "wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie budowy więźby dachowej na istniejącym budynku mieszkalnym jest kontynuacją prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego" oraz że "uprawnienia składające się na prawo własności w świetle art. 140 k.c, tj. korzystanie z nieruchomości z wyłączeniem innych osób niemających do tego prawa - zostaje ograniczone lub zniesione przez wybudowanie obiektu i stanowiącą tego kontynuację wykonanie więźby dachowej". W ocenie Sądu tak postawiona teza pozbawiona jest podstawy prawnej. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. z ustaleniami decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] września 1997 r., zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującą M. i A. P. rozbiórkę najwyższej kondygnacji oraz dachu budynku. Dopiero po wykonaniu tej decyzji (okoliczność bezsporna) doszło do wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę więźby dachowej, w którym to krąg podmiotów posiadających przymiot strony determinuje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z lipca 2003 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę powyższe rozważania mając również na względzie, iż domagając się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wnioskodawca musi wykazać posiadanie interesu prawnego w takim rozstrzygnięciu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sadu wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.