II SA/Bd 764/09

4 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Pomorskiego Okręgu Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty potrąconej należności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] Szef [...] Sztabu Wojskowego w [...], powołując się na art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 104 ust.1 ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2008r. nr 141, poz. 892 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku M. S. o wypłacenie kwoty 12.122,62zł. wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu uzupełnienia uposażenia za okres od 1 kwietnia 2003r. do 31 października 2003r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w niniejszej sprawie występuje tożsamość jej przedmiotu z przedmiotem sprawy załatwionej ostateczną decyzją dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] nr[...]. Wskazaną decyzja organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Szefa [...] Sztabu Wojskowego w [...] odmawiającej wypłaty kwoty 12.122,62zł. uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie występuje res iudicata, a wzruszenie wskazanej decyzji może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto organ I instancji wskazał, że o ile uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, to kwestie związane z żądaniem wyrównania ewentualnego uszczerbku, jakiego doznał żołnierz w swych dobrach majątkowych w następstwie wadliwego zwolnienia ze służby wojskowej przed 1 stycznia 2008r. mają charakter sprawy cywilnej, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny. Odwołanie od tej decyzji złożył M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Decyzja Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania nie zawierała rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzekała co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji. Odwołujący wywodził nadto, że w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydziału X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, twierdzenia organu o braku podstaw do rozpoznania sprawy w ramach postępowania administracyjnego w żaden sposób nie można pogodzić zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Decyzją z dnia[...] nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie występowały określone w art. 64 kpa. przesłanki zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. Oceniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wskazał, że w wypadku utrzymania stanowiska w sprawie organ I instancji winien rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. zażądał jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podtrzymał pogląd wyrażony w odwołaniu, że decyzja Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z [...] r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania nie zawierała rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzekała co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ I instancji. Organ wojskowy uznał wówczas, że brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Po wydaniu przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wiążącego postanowienia z dnia [...] o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, organy wojskowe miały obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Badając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie należało uznać, że narusza ono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 kpa określającego, iż "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, iż "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zaciągnięcie opinii biegłego, czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego" (art.136kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (wyrok NSA z 17 października 1996 r., Sygn. akt I SA/Po 234/96, Lex Nr 27339). Akceptując ten pogląd należy stwierdzić, że sytuacje uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego w postępowaniu administracyjnym zachodzić będą wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 28 września 2001 r., sygn. akt V SA 239/01, Lex nr 50105). Na gruncie przedmiotowej sprawy konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikała przede wszystkim z naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ). Naruszenie to wynika z uchylenia się przez ten organ od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jaką daje organowi odwoławczemu powołany jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a, istnieje tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc nie jest możliwe uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że przedmiotem postępowania odwoławczego winno być ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ taki ma tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Co do zasady natomiast organ winien rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia ma obowiązek postępowanie takie przeprowadzić. Organ jest oczywiście także wyposażony w uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja taka może jednak zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Takich braków postępowania organ odwoławczy konwalidować nie może, gdyż naruszyłoby to dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przejawiają się poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub poprzez przeprowadzenie takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Organ w takim przypadku winien sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W przypadku zaś gdy, naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać merytorycznie usuwając skutki tych naruszeń. W innym bowiem razie taki organ sam dokonuje naruszenia prawa. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania przez Dowódcę [...] Okręgu Wojskowego decyzji o charakterze kasacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w nie została wykazana konieczność ani ewentualny zakres dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy także podkreślić, że organ odwoławczy nie wskazał, o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ I instancji. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji, a skoro tak, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżone orzeczenie podlegało uchyleniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 K.p.a, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie mógł skorzystać z decyzji przewidzianej art. 138§2 K.p.a.