II GSK 306/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 438/09 w sprawie ze skargi K.A. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 438/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w sprawie ze skargi K.A. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa L. z/s w E. z dnia 13 lutego 2009 r. nr 0054-2008-027087. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2008 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę Dyrektor wskazał, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności na rok 2008 zostały uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). Z danych wskazanych we wniosku złożonym przez skarżącego wynika, że działka rolna oznaczona symbolem A została zadeklarowana tylko do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nie zadeklarowana do Jednolitej Płatności Obszarowej. W konsekwencji organ przyjął, że ww. działka rolna A nie może zostać uwzględniona jako kwalifikująca się do uzyskania Uzupełniającej Płatności Obszarowej, natomiast druga z nich działka zadeklarowana do JPO ma pow. 0,70 ha, a więc mniejszą niż 1 ha. Od tej decyzji skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że obie decyzje rażąco naruszają prawo. Podkreślił również, że brak jest podstawy prawnej uzasadniającej wydanie w jego sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności przez organy obu instancji. Ponadto wskazał, że złożony przez niego wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 został wypełniony analogicznie jak wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, ponieważ w tym okresie nie zmieniły się przepisy prawa regulujące przyznawanie dopłat, a jedynie instrukcja wypełnienia wniosku. Zmiana ta nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia jego sprawy. Nadto skarżący we wniosku wykazał dwie działki o łącznej powierzchni 1,75 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. podtrzymał stanowisko wyrażone zarówno w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wniósł o oddalenie skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę. Za istotne w sprawie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie zakwestionowały zarówno areału, jak i grupy upraw zadeklarowanych we wniosku przez skarżącego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż działka rolna oznaczona jako A została zadeklarowana jedynie do Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W ocenie organu sytuacja taka jak brak deklaracji działki rolnej A do Jednolitej Płatności Obszarowej przy jej równoczesnym zadeklarowaniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej wywołuje skutek w postaci odmowy uwzględnienia tej działki jako kwalifikującej się do uzyskania Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Konsekwencją takiego stanowiska organów było wyłączenie działki A z wniosku skarżącego. Doprowadziło to do ograniczenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku do działki B o powierzchni 0,70 ha, zaś to z kolei skutkowało stwierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania dopłat bezpośrednich. Takie stanowisko organów obu instancji Sąd uznał za naruszające prawo. W ocenie Sądu nieprawidłowości polegające na błędnym oznaczeniu objętej wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich działki tylko jednym symbolem, a nie dwoma nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdział 3, t. 44, s. 243 z późn. zm.). W sprawie niniejszej nie miała miejsca żadna z wymienionych w powołanym przepisie zmian ani też nie nastąpiło dodanie nowych działek, zmiana sposobu ich użytkowania, ani zmiana systemu pomocowego w odniesieniu do objętej wnioskiem działki. Konkludując Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, że obie decyzje organy wydały z naruszeniem reguł postępowania, które w rezultacie doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, dlatego też je uchylił. Od wyżej wymienionego wyroku Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia go w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego (w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez: – błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) poprzez uznanie, że nie stanowi on odrębnej regulacji od przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, – błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie w wykładni przepisu i uznanie, że inicjatywa dowodowa jest po stronie organu, – błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 8, art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy zostały wyłączone przez art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r., co spowodowało błędne przyjęcie, że organ jest zobowiązany do działania z własnej inicjatywy bez wcześniejszych wniosków strony postępowania administracyjnego; 2) mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania poprzez orzeczenie ponad dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, przez co naruszony został art. 133 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Sąd oparł swoje orzeczenie nie na przepisach szczególnych ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. a na zasadach opisanych w kodeksie postępowania administracyjnego i w wyniku takiej analizy stanu faktycznego uchylił prawidłowo wydaną decyzję. Z uzasadnienia wyroku wynika, że to organ zdaniem Sądu ma działać z urzędu w zakresie, do którego z mocy ustawy zobowiązany jest na wniosek strony. Ponadto skarżący organ stoi na stanowisku, że przepis, z którego interpretacją się nie zgadza, jest wyjątkiem od przyjętych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący organ nadmienia, że artykuły 6, 7 i 8 k.p.a. uległy modyfikacji poprzez przepisy art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. Z treści art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że zasady przyjęte w k.p.a., w tym w szczególności art. 8, zostały wyłączone w części, w której w sposób odmienny reguluje wymieniona ustawa. K.A. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Kasator sformułował zarzuty skargi kasacyjnej z obydwu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz błędne zastosowanie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., natomiast drugi z zarzutów dotyczy naruszenia przepisu art. 133 p.p.s.a. poprzez orzeczenie ponad dowodami. W pierwszej kolejności omówienia wymaga zarzut procesowy. Kasator formułując zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, lecz z uzasadnienia zarzutu wynika, iż dotyczy on § 1 zdanie pierwsze. Cytowany przepis brzmi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". Z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że "skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. z uwagi na brak możliwości wykazania, iż jego naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (ustawy), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Płatności obszarowe przyznawane są rolnikowi na jego wniosek (art. 18 ust. 1 ustawy) złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Zatem to rolnik sam określa treść swojego żądania. Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja danego roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością – art. 7 ust. 1, natomiast ust. 2 stanowi, że "rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Rozporządzenie Rady z 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 "w sprawie szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników" w Rozdziale I Tytułu II poświeconym pojedynczym wnioskom w art. 15 ust. 1 i ust. 2 dotyczącym poprawek do pojedynczego wniosku o przyznanie płatności precyzyjnie określa sytuacje, których mogą dotyczyć poprawki. Natomiast art. 21 ust. 1 i ust. 2 reguluje sytuację wnioskodawcy, którego wniosek został złożony po terminie. Przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia dotyczy możliwości zmiany wniosku przez zgłoszenie działek, które uprzednio nie zostały zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej oraz zmian dotyczących użytkowanej ziemi lub systemu pomocowego do poszczególnych działek, która może być dokonana do 31 maja. Regulacja ta dotyczy takich zmian, które mają na celu zmianę ilości działek, ich powierzchni i rodzajów użytków, czyli zmian, które mają wpływ na zmianę stanu faktycznego w stosunku do pierwotnej treści wniosku, uwzględniając treść cytowanego przepisu, w sprawie objętej skargą kasacyjną nie miała miejsca żadna ze zmian, o których mowa w cytowanym przepisie. Prawidłowo zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, iż błędne oznaczenie objętej wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej działki tylko jednym symbolem UPO a nie dwoma JPO i UPO, nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Jak wynika z art. 19 rozporządzenia "wniosek pomocowy może być korygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy". Podobne stanowisko wynika z punktu 26 preambuły "jeśli wnioski pomocowe zawierają oczywiste błędy powinna istnieć możliwość ich skorygowania w każdym czasie". Prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że był to brak, który można było uzupełnić w każdym czasie. Z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269) z jego § 2 wynika, że "wnioski rolników należy traktować jak podanie w rozumieniu k.p.a.". Oznacza to, że w sytuacji gdy podanie budzi jakiekolwiek wątpliwości, w szczególności co do intencji składającego wniosek, organ Agencji ma obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zamiany wprowadzone przepisami art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w zakresie postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich nie zwolniły od stosowania przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych przepisami unijnymi, a tym samym od stosowania zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, iż należało wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w trybie przepisów k.p.a. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego jest nieuprawniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie przepisów art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.