I SA/Wa 1227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. L. i K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz M. L. i K. L. kwotę 1304 (tysiąc trzysta cztery) zł. tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł. na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] gmina [...] o pow. [...] ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki lokalizacji drogi dla zadania "[...]" w ciągu drogi krajowej nr [...]". Odszkodowanie ustalone zostało na rzecz dotychczasowych właścicielek nieruchomości – K. L. i M. L. Po rozpatrzeniu odwołania M. L. działającej w imieniu własnym i K. L. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu 9 lipca 2008 r. sporządzony został operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę [...] zł. Analiza operatu wskazuje, że został on sporządzony zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero przy braku takich transakcji stosuje się § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 4 przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia. Powołany przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero brak na zbadanym rynku transakcji takich nieruchomości pozwala na zastosowanie przez rzeczoznawcę § 36 ust. 2 pkt 1. Nie można przyjąć, że przepis § 36 rozporządzenia ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalania wartości nieruchomości przeznaczonej pod taką inwestycję jest porównanie do innych, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). W operacie szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości jej wartość oszacowane w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Autor operatu przy szacowaniu nieruchomości zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia. Analizy dokonano na podstawie transakcji kupna-sprzedaży, które miały miejsce w latach 2006-2007 na terenie województwa [...] (gminy [...], [...], [...]). Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Przyjęte do porównań transakcje odpowiadają kryteriom podobieństwa, o jakim mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyceniana działka w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Radą Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r., położona była w strefie [...] krajobrazowej obejmującej tereny wzmożonej ochrony krajobrazowej w obszarze [...] rolniczo-turystycznym o funkcji, rolnictwo, turystyka, leśnictwo. Jeśli chodzi o zarzut, iż biegły nieprawidłowo przyjął do porównań transakcje z innego rynku niż lokalny, Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia stanowiącego, iż przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg. Dlatego też, kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotem na danym rynku lokalnym, wprowadzona została możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej. W odniesieniu do zarzutów, że pozostałe po podziale nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] nie nadają się do prawidłowego wykorzystania, Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie jest to jednak sprawa rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące wniosły o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 r. i poprzedzającej ja decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. Zdaniem skarżących decyzja Ministra narusza przepisy postępowania: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich dostępnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w słusznym interesie strony, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłych rozstrzygnięć; art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielania stronie informacji o możliwości przedłożenia organowi kontroperatu szacunkowego dotyczącego wartości i wyceny nieruchomości wywłaszczonej; art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ odwoławczy oceny i porównania ustaleń i wniosków płynących z opinii o rynku nieruchomości niezabudowanych położonych w M., P., M. i M. w latach 2006-2007 przygotowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, przedstawionej przez strony z operatem szacunkowym z 9 lipca 2008 r., na podstawie którego Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] września 2008 r.; naruszenie art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii o rynku nieruchomości niezabudowanych położonych w M., P., M. i M. w latach 2006-2007, a przedstawionej przez strony; naruszenie art. 10 w związku z art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy w toku postępowania wobec opinii rzeczoznawcy wynika, że przeprowadzenie tej rozprawy było niezbędne z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na jego niezastosowaniu w sprawie. Uzasadnienie skargi zawiera rozwinięcie przedstawionych w niej zarzutów. Odpowiadając na skargę Minister Infratruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołany przepis jest wskazówką a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanych przepisów art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której leży wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane wyżej rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do jego powoływania w decyzji Ministra Infrastruktury w takim kontekście, że może on usprawiedliwiać sięgnięcie przez rzeczoznawcę do nieruchomości spoza rynku lokalnego. W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego w ocenie Sądu nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w B., B. i P. Słuszny jest też zarzut skarżących, że wśród porównywanych nieruchomości przyjęte zostały też takie, które nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem ich obszaru. Są to bowiem nieruchomości o niewielkim obszarze, np. [...] m². Należy też zauważyć, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] września 2008 r. nie dokonał żadnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, przedstawił tylko przebieg postępowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Powołane przez Ministra okoliczności uzasadniające rozszerzenie przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości, odnoszące się do położenia i wyposażenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia i stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, nie są cechami szczególnymi, o jakich mowa w § 26 rozporządzenia, usprawiedliwiającymi rozszerzenie badań cen nieruchomości na inne niż położone na rynku lokalnym. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).