II OSK 77/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 157/09 w sprawie ze skargi J. W. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., II SA/Po 157/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako: WSA) oddalił skargę J., W. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej jako: WINB) z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że wnioskiem z dnia 21 czerwca 2007 r. J. W. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej jako: PINB) o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. [...] w K.. PINB wezwaniem z dnia 20 lipca 2007 r. zwrócił się do J. W. D. o osobiste stawiennictwo w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień dotyczących złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca skontaktowała się telefonicznie z organem i wyjaśniła, że jest osobą 80-letnią, z pierwszą grupą inwalidzką i z tego powodu nie może stawić się osobiście w inspektoracie. Przeprowadzone w dniu 27 sierpnia 2007 r. oględziny robót budowlanych na posesji zlokalizowanej przy ul. [...] wykazały, że na wskazanej posesji wybudowany został obiekt budowlany bez stosownej dokumentacji budowlanej. Inwestor - H. S., przedstawił jedynie akt notarialny warunkowej umowy sprzedaży z dnia 1 czerwca 2006 r. oraz wyjaśnił, że dobudowę do budynku gospodarczego wykonał na istniejących fundamentach i że w miejscu powyższym była już zabudowa. PINB, decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia na wniosek J. W. D. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na nieruchomości w K. przy ul. [...]. Zdaniem organu, zgodnie z wynikającą z art. 61 § 1 kpa zasadą, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od osoby legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni, pomimo wezwanie jej przez organ, nie wskazała na jakiej podstawie winna być uznana za stronę postępowania. Pismem z dnia 8 września 2008 r. J. W. D. zwróciła się do WWINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2007 r. Zdaniem wnioskodawczyni, decyzja powyższa została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami, art. 77 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w sprawie, art. 107 § 1 kpa poprzez nieopatrzenie kwestionowanej decyzji datą wydania oraz niezastosowanie zasad ogólnych wynikających z art. 7 do 10 kpa. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], WWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] października 2007 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że organ I instancji umarzając postępowanie nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał, aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. W dniu 27 listopada 2008 r. PINB dokonał ponownych oględzin robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości na posesji przy ul. [...]. W trakcie ich trwania ustalono, że część budynku gospodarczego została zaadaptowana na mieszkanie, a pozostałą część działki od budynku gospodarczego do granicy działki również zabudowano, dobudowując klatkę schodową i pokój na jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonej przebudowy i dobudowy powstały dwa mieszkania, przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, dobudowana cześć powstała na istniejących fundamentach. Wskazano, że prace zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych zezwoleń. Z udziału w oględzinach organ wyłączył pełnomocnika J. D. – J. K., z uwagi na wadliwie uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Pismem z dnia 8 grudnia 2008 r., skierowanym do inwestorów J. i H. S. oraz do J. D., PINB, na postawie art. 61 § 1 i 4 kpa, zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], PINB, działając na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem J. D. z dnia 21 czerwca 2007 r. z powodu braku posiadania przez nią przymiotu strony. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie, powołując się na treści art. 28 kpa, wskazano, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem PINB, analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wskazuje, że wnioskodawca - J. D., nie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność wpisu administratora w wykazie właścicieli i władających w rejestrze gruntów nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Jedynie wykazanie przez osobę, że w związku z naruszeniem przepisów prawa został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes, pozwala na ustalenie jej prawa jako strony postępowania. W przedmiotowej sprawie okoliczność powyższa nie została wykazana, a więc postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J., W. D., reprezentowana przez pełnomocnika J. K.. Kwestionowanej decyzji zarzucono nie dość wnikliwe rozważenie, czy żądanie istotnie pochodziło od strony. Wskazano, że na przysługujący skarżącej przymiot strony wskazują przedstawione postanowienie Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] kwietnia 1974 r. oraz odpis z księgi wieczystej KW [...] z dnia 19 lipca 2007 r., zgodnie z którymi wnioskodawczyni przysługiwało prawo do przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono również zarzut wadliwego niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w oględzinach dnia 27 listopada 2008 r. W dalszej kolejności wskazano, że J. D. została powiadomiona pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy tymczasem postępowanie powyższe toczyło się na wniosek strony złożony w dniu 21 czerwca 2007 r. Podniesiono również, że zawiadomienie powyższe zostało wadliwie doręczone osobiście J. D., a nie jej pełnomocnikowi. Wreszcie wskazano, że w trakcie trwania postępowania organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie. WWINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, które wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej powinno zostać umorzone. Podkreślono, że dnia 27 listopada 2008 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. [...], a zarzuty zaprezentowane w treści odwołania odnoszą się właśnie do powyższego postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w aktach sprawy organu II instancji znajduje się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Krotoszynie z której wynika, że spadek po zmarłych H. i J. N. nabyli z mocy ustawy J., W. D., E. N. i B. N.. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do WSA J. D., reprezentowana przez radcę prawnego G. W.. Zdaniem skarżącej organ II instancji wadliwie uznał iż współwłaściciel nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie owej samowoli. Wskazano w skardze, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie przywołano innych argumentów przemawiających za utrzymaniem kwestionowanej decyzji oraz poddano w wątpliwość stwierdzenie organu, że podnoszone zarzuty dotyczą innego postępowania. Podniesiono wreszcie, że jak wynika z dokumentów sprawy, w okresie od dnia 27 listopada 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania. W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że przedmiotem toczącego się postępowania była kwestia dokonania oceny, czy organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Sąd I instancji podkreślił dalej, że w przypadku postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej postępowanie, które służyć ma określeniu ciążących na jednostce obowiązków, może być wszczęte wyłącznie z urzędu i nie może budzić bowiem żadnych wątpliwości, że postępowanie powyższe należy zaliczyć do kategorii spraw, które skutkować mogą nałożeniem na inwestora niezwykle surowych sankcji. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, PINB prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, umarzając jednocześnie postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącej. Jak wskazał sąd w uzasadnieniu wyroku skoro bowiem postępowanie w przedmiocie samowoli może toczyć się wyłącznie z urzędu, nie ma najmniejszych przesłanek do uznania, że postępowanie powyższe mogło zostać zapoczątkowane wnioskiem J. D.. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania wszczętego jej wnioskiem uznać należało za bezprzedmiotowe. WSA dodał również, iż poza kontrolą Sądu w ramach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia równoczesnego prowadzenia przez organ I instancji dwóch postępowań w tej samej sprawie; zarzut ten dotyczy bowiem postępowania prowadzonego z urzędu, które zostało wszczęte w okresie przed umorzeniem postępowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Treść rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przesądza również o konieczności uznania, iż okoliczność niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w czynnościach kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 27 listopada 2008 r. nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej zaskarżono ww. wyrok WSA w całości i zarzucono mu: 1) naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 10 kpa, art. 12 kpa, art. 28 kpa, art. 105 kpa i art. 233 kpa, polegające na niewzięciu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze; 2) naruszenie prawa materialnego tj. w tym wypadku art. 61 § 1 kpa polegające na błędnej jego wykładni w zakresie mylnego rozumienia pojęcia "wszczęcie postępowania z urzędu"; 3) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\ ppsa w związku z art. 105 § 1 kpa, polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu; a także 4) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami - dalej jako: pusa) w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\ oraz art. 151 ppsa, polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu - na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości "710 zł [wynagrodzenia radcy prawnego 360 zł (3x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), opłaty sądowej - wpisu 250 zł, opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem - 100 zł]". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) powinien wziąć pod uwagę "duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być niezwykle zawiłą i prawnie skomplikowaną". W uzasadnieniu wskazano, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego, iż pismo skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r. było w istocie skargą (podaniem strony), której przedmiotem było naruszenie interesów skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości - tj. działki nr [...] przy ul. [...] w K., na której inny współwłaściciel (H. S.) dokonał ewidentnej samowoli budowlanej. Ponadto wykonał roboty budowlane na wspólnym terenie bez zgody i wiedzy skarżącej, a tym samym, w myśl art. 233 kpa, skarga w sprawie indywidualnej, a taką było podanie skarżącej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. To, że skarżąca posiada legitymację procesową strony winno być bezsporne. Nawet gdyby skarżąca nie była stroną, to i tak organ, z racji swoich uprawnień i obowiązków, winien takie postępowanie wszcząć z urzędu. Dalej wskazano, że wszczęte, a następnie decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. umorzone postępowanie było co prawda postępowaniem wszczętym z inicjatywy skarżącej, ale w istocie było postępowaniem prowadzonym z urzędu i, w istocie, brak było jakichkolwiek przyczyn (zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych) z powodu których postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Organ nie tylko mógł, ale powinien wydać decyzję załatwiającą sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ocena PINB, iż skarżąca nie jest stroną w postępowaniu była niewątpliwie oceną błędną - stąd skarga do WSA. W kwestii, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, WSA w Poznaniu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w istocie się nie wypowiedział. Zdaniem strony skarżącej w sprawie naruszony został art. 10 § 1 kpa, a WSA też i tego uchybienia nie dostrzegł. Naruszony został także art. 12 kpa nakazujący organom działać w sprawie wnikliwie i szybko. Wszczęcie w tej samej sprawie kolejnego postępowania w dniu 27 listopada było, zdaniem skarżących, działaniem irracjonalnym, naruszającym zasady ekonomiki postępowania. W sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed tym samym organem, to wszczęcie kolejnego postępowania i prowadzenie równolegle dwóch postępowań w tej samej sprawie przez okres ponad jednego miesiąca rażąco naruszało prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kwestia ta, wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, w sposób oczywisty również winna być poddana kontroli sądowej. WSA w Poznaniu od zbadania tego naruszenia niezasadnie się uchylił. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną WSA dokonał niewłaściwej wykładni art. 61 § 1 kpa uznając, że sprawy wszczynane z urzędu nie mogą być zainicjowane podaniem strony. Ocena WSA, że postępowanie nie mogło zostać zapoczątkowane z inicjatywy strony jest oceną wadliwą. Większość postępowań, które są wszczynane z urzędu, w istocie są postępowaniami wszczynanymi z inicjatywy strony (patrz: I SA/Łd 1265/08; II SAB/Lu 12/08; I SA/Wa 773/08; II SA/Wr 1700/03; II SA/Wr 2486/03; II SA/Wr 2485/03; II SA/Wr 2487/03; II SA 593/83). Są to tego rodzaju postępowania, w których bodźcem, impulsem do ich wszczęcia są (tak jak i w przedmiotowej sprawie) podania zainteresowanych stron. Strona skarżąca wskazała także, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga wykazania, że brak jest przedmiotu postępowania, lub postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby nie mającej legitymacji procesowej strony, a powyższych przesłanek WSA nie wykazał. Naruszenie prawa przez WSA polegało na nieustaleniu i wyjaśnieniu dokładnego stanu faktycznego (jakie postępowanie zostało faktycznie umorzone?) oraz na dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego z prawem przez niedostrzeżenie, że PINB nie powinien wszczynać kolejnego postępowania w tej samej sprawie i nie umarzać postępowania wszczętego wcześniej, które się już prawidłowo toczyło. Niedostrzeżenie przez WSA istotnego naruszenia prawa przez PINB i WWINB jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 pusa. Przemilczenie istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Zadaniem NSA była ocena, czy naruszenie przepisów postępowania przez WSA mogło mieć istotny wpływ na przebieg sprawy. Należy więc wskazać, że Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie nie dokonał prawidłowej oceny stosowania wielu przepisów kpa przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, co miało niewątpliwie wpływ na wynik postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 10 kpa, art. 12 kpa, art. 28 kpa, art. 105 kpa i art. 233 kpa, polegające na niewzięciu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że jest on w znacznej części zasadny. Należy podkreślić, że sam WSA w pierwszym zdaniu swoich rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania była kwestia dokonania oceny, czy organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r." W dalszej części uzasadnienia, poza błędnymi rozważaniami dotyczącymi wszczęcia postępowania administracyjnego (o czym w kolejnym akapicie), Sąd I instancji nie dokonał jednak żadnej oceny, czy organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r. Należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). WSA nie wskazał jednak, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym. Zamiast tego, opierając się na fałszywej interpretacji art. 61 § 1 kpa odmówił przymiotu strony postępowania skarżącej, jednak w żaden sposób nie ocenił, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy rzeczywiście wyklucza skarżącą poza krąg stron postępowania. Nie przesądzając o faktycznej sytuacji procesowej skarżącej w umorzonym postępowaniu administracyjnym, brak ustosunkowania się do tego - podstawowego dla oceny rozstrzygnięcia organów - problemu dyskwalifikuje orzeczenie WSA - stanowiąc naruszenie kluczowego z punktu widzenia art. 134 § 1 ppsa obowiązku Sądu I instancji - obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP z 1999 r., z. 4, poz. 79). Jako zasadny należy także uznać zarzut "naruszenie prawa materialnego tj. w tym wypadku art. 61 § 1 kpa polegające na błędnej jego wykładni w zakresie mylnego rozumienia pojęcia ‘wszczęcie postępowania z urzędu’". W pierwszej kolejności NSA wskazuje, że art. 61 § 1 kpa jest przepisem postępowania a nie prawa materialnego, ale to błędne sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej nie ma wpływu na jego rozpatrzenie. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji w sposób opaczny zinterpretował ww. przepis kpa, a co gorsza - dla uzasadnienia swego mylnego stanowiska - w równie opaczny sposób posługiwał się argumentami zaczerpniętymi wprost z doktryny. Należy więc wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc przepisy ustaw szczególnych (taką jest w rozpatrywanej sprawie pb) nie regulują kwestii wszczęcia postępowania odmiennie, obowiązuje wciąż ogólna zasada z art. 61 kpa. Oczywiście, faktycznie cytowani przedstawiciele doktryny wskazują, że "jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). NSA wskazuje jednak, że wnikliwsza lektura dorobku doktryny prowadzi do wniosku, że ww. reguła może mieć wyłącznie znaczenie posiłkowe, a więc wciąż obowiązuje naczelna zasada z art. 61 § 1 kpa, czemu wprost Sąd I instancji zaprzeczył w swoim uzasadnieniu. Sąd I instancji nie zauważył również, że ww. doktrynalna zasada ("Jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków ...") może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, bo trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak sytuacje - np. w postępowaniu budowlanym -, gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy nie jest niczym nadzwyczajnym, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągniecie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. Naturalną konsekwencją zasadności ww. zarzutów strony skarżącej jest trafność kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji rzeczywiście naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 105 § 1 kpa, a także art. 1 § 1 i 2 pusa w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i lit. c\ oraz art. 151 ppsa, bowiem nie uchylił zaskarżonych decyzji (tj. nie uwzględnił skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu. Tym samym - w sprawie doszło bez wątpienia do błędnego oddalenia skargi, czyli naruszenia art. 151 ppsa zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa. Należy także zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że - w pewnym uproszczeniu - "przemilczenie istotnego naruszenia prawa przez organy administracyjne jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 ppsa". Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ppsa orzec jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej ocenie wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.