II OSK 1260/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., II SA/Łd 816/09 oddalił skargę G. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia G. W. , uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i nałożył na inwestora karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (parter) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] nr [...], pełniącej funkcję sklepu z artykułami kosmetycznymi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że do organu I instancji w dniu 17 marca 2009 r. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego (rozbudowanego). Organ ten zawiadomił inwestora, że w dniu 6 kwietnia 2009 r. odbędzie się kontrola obowiązkowa spornego obiektu. W ramach tej kontroli organ stwierdził, że obiekt jest użytkowany w zakresie kondygnacji parteru, poddasze jest nieużytkowane, wykonywane są tam roboty wykończeniowe. Organ jednocześnie wskazał, że użytkowanie obiektu polega na wykorzystywaniu pomieszczeń parteru w części istniejącej jako lecznica dla zwierząt, a w części rozbudowywanej na sklep z artykułami kosmetycznymi. Ustalenia te potwierdza także dokumentacja fotograficzna. Obrazuje ona, że w trakcie kontroli w sklepie znajdowali się konsumenci, sklep był umeblowany, na półkach znajdował się ometkowany towar, również pomieszczenie socjalne było zagospodarowane i użytkowane. Tym niemniej, organ I instancji w treści sentencji w sposób wadliwy wskazał sposób obliczenia kary. Z tego też względu organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł, co do istoty sprawy. W skardze na powyższe postanowienie G. W. wniósł o jego uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu tejże kary i kontrolując prawidłowość przeprowadzenia postępowania w sprawie nie dostrzegł nieprawidłowości, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego spornego rozstrzygnięcia. Jak wskazał Sąd, w treści skargi strona wskazywała na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Bezspornie, organ I instancji naruszył ten przepis, jednak, Sąd ocenił, że to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż strona w toku postępowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. W toku postępowania odwoławczego, zapoznano pełnomocnika z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy. Z tych samych powodów Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego uchybienia wymogom określonym w art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, gdyż strona nie miała możliwości się z nimi zapoznać. Strona skarżąca wywodziła w treści skargi, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności przez sanowanie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji. Również tego argumentu Sąd nie podzielił, bowiem organ odwoławczy rozpoznając sprawę umożliwił stronie zapoznanie się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Tym samym organ odwoławczy konwalidował uchybienie organu I instancji, a nie je sanował. Strona w treści skargi powoływała ponadto zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego odnoszących się przede wszystkim do postępowania dowodowego. Zdaniem strony, stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Również tej grupy zarzutów Sąd nie podzielił. W jego ocenie zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że skarżący przystąpił do użytkowania pomieszczenia handlowego wraz z zapleczem socjalnym przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ, w terminie 21 dni od daty zgłoszenia, miał obowiązek przeprowadzić kontrolę. Działania kontrolne organ przeprowadził w dwudziestym dniu od daty zgłoszenia. Organ wówczas, oprócz spisania protokołu, wykonał zdjęcia, które dokładnie obrazują fakt użytkowania pomieszczeń na parterze obiektu. Ustalenia te nie mogą być zatem skutecznie kwestionowane przez stronę. Dokumentacja fotograficzna jednoznacznie bowiem wskazuje na fakt użytkowania obiektu i potwierdza ustalenia protokołu spisanego podczas kontroli. W końcu strona wywodziła, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił rozstrzygnięcie I instancji i orzekł w sprawie w sposób jednakowy. Nie jest to jednak prawdą, gdyż organ odwoławczy w nowym rozstrzygnięciu prawidłowo określił współczynniki uwzględniane przy wyliczeniu wysokości kary. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku G. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, a zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj.: - art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez wymierzenie skarżącemu - właścicielowi nieruchomości - kary w sytuacji, w której w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające jej nałożenie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.: - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia przez organ II instancji istoty sprawy przejawiający się powierzchowną analizą zasadności argumentów podniesionych w zażaleniu oraz bezkrytycznym powielaniem argumentacji organu I instancji, a także poprzez sanowanie uchybień, jakich dopuścił się organ I instancji polegających na naruszeniu przepisów prawa, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie okoliczności stanowiących podstawę przyjęcia, że rozpoczęto użytkowanie budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, - 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organy administracji w treści uzasadnień zaskarżonych postanowień faktów, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły i które mogły stanowić podstawę przyjętego przez organy rozumowania, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom . odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w której organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, czemu dał wyraz dokonanym w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona wskazywała, że organ nałożył karę pieniężną na właściciela nieruchomości w sytuacji, w której nie wyjaśniono dostatecznie czy zaistniały ku temu ustawowe przesłanki. Jedną z zasad postępowania administracyjnego, której naruszenia dopuścił się w niniejszej sprawie organ administracji jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ogan nałożył na stronę karę pieniężną, nie przeprowadzając przy tym żadnego postępowania dowodowego, oprócz dokonanej kontroli. Z treści protokółu kontroli wynika, iż organ wskazał, że obiekt budowlany jest użytkowany w zakresie kondygnacji parteru, zaś użytkowanie polega na wykorzystywaniu pomieszczeń parteru w części istniejącej jako lecznicy dla zwierząt, a w części rozbudowywanej na sklep z artykułami kosmetycznymi. Nie można w tym miejscu pominąć faktu, że w tym samym protokóle stwierdzono, że obiekt budowlany spełnia warunki do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie w zakresie złożonego wniosku. Można więc uznać, że protokół kontroli jest wewnętrznie sprzeczny albo sposób użytkowania nie uzasadniał nałożenia na właściciela nieruchomości kary. Nadto Sąd I instancji nie zgodził się ze sformułowanym w skardze zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organ II instancji rozstrzygający w przedmiotowej sprawie dopuścił się naruszenia opisanej zasady, co wynika wprost z lektury wydanego przez tenże organ postanowienia, będącego de facto powieleniem argumentacji organu I instancji bez własnych refleksji czy choćby próby analizy okoliczności przemawiających za stanowiskiem strony. Organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w zażaleniu. Jednocześnie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest kolejnym argumentem przemawiającym za słusznością podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd natomiast w ogóle nie rozstrzygnął zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności w opisanym zakresie. Organy administracji dopuściły się też naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, którym to postanowieniem organ administracji nałożył na stronę określony obowiązek. Tak poważne uchybienie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w celu urzeczywistnienia praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego, tymczasem organ odwoławczy nawet o tym uchybieniu nie wspomniał w treści swojego postanowienia. Co więcej, organ odwoławczy sam dopuścił się naruszenia tej zasady, przez co strona ani w postępowaniu przed organem I, ani II instancji nie miała możliwości wypowiedzenia "ostatniego słowa", które dotyczy przecież jej praw i obowiązków. Odnośnie zaś nieuwzględnionego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. skarżący wskazał, ze organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do czego, w ocenie strony nie był uprawniony. Rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się ono z rozstrzygnięciem organu I instancji, dlatego też niezrozumiałym dla strony jest działanie organu odwoławczego, który uchylając postanowienie, dokonuje jednocześnie rozstrzygnięcia odpowiadającego w swej treści rozstrzygnięciu uchylonemu. W skardze do WSA strona podnosiła, że organ I instancji nie wyjaśnił sposobu wyliczenia zakwestionowanej przez stronę kary pieniężnej, co stanowi poważne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zakładając, że strona przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, to obowiązkiem organu nakładającego karę jest prawidłowe jej obliczenie i wyjaśnienie sposobu obliczenia w treści postanowienia. Z treści postanowienia organu I instancji nie wynikało natomiast czy kara dotyczy całego czy części obiektu budowlanego, a także dlaczego organ zakwalifikował ją do kategorii XVII obiektów budowlanych. Mając na względzie fakt, że kategoria, do której zaliczony zostanie obiekt budowlany ma wpływ na wysokość kary organ powinien był wykazać się w tym względzie szczególną dbałością - zarówno, co do odpowiedniego zakwalifikowania budynku, jak i wyjaśnienia stronie dokonanego przyporządkowania obiektu do określonej kategorii. Wyjaśnienie sposobu obliczenia kary oraz tego, czy dotyczy ona użytkowania całego czy też części obiektu zostało dokonane dopiero w postępowaniu odwoławczym, przy czym organ II instancji ustalił, że postępowanie w tym zakresie zostało przez organ I instancji przeprowadzone błędnie i postanowił sam dokonać obliczenia kary. Opisany sposób prowadzenia postępowania odwoławczego nie pozostawia wątpliwości, że organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, sanując błędy organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącemu grzywny w wysokości 75 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (parter) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. [...] nr [...], pełniącej funkcję sklepu z artykułami kosmetycznymi bez wydania stosownego zezwolenia. Bez wątpienia w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, które to znalazły swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego. Podstawą do działania dla organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej był protokół kontroli dokonanej w dniu 6 kwietnia 2009 r. z którego wynika, że obiekt jest użytkowany w zakresie kondygnacji parteru a użytkowanie obiektu polega na wykorzystywaniu pomieszczeń parteru w części rozbudowywanej na sklep z artykułami kosmetycznymi. Ustalenia te potwierdziła dokumentacja fotograficzna. W kontroli uczestniczył również inwestor, który podpisał się pod ustaleniami protokołu, nie wnosząc do niego żadnych uwag. Jednocześnie odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego oprócz dokonanej kontroli należy stwierdzić, że protokół z kontroli wraz ze dokonanymi zdjęciami, do którego inwestor nie zgłosił zastrzeżeń, stanowi wystarczający dowód przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu. Z protokołu tego wynika także wyraźnie, kto jest inwestorem a zarazem podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz w jakiej części obiektu przystąpiono do użytkowania. Sposób tego użytkowania obrazują zdjęcia zrobione podczas kontroli i dołączone do protokołu. Oczywistym jest również, że jak wynika z decyzji organu II instancji, nielegalnego przystąpienia do użytkowania dokonał inwestor – skarżący, który także złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nie można ponadto zgodzić się ze skarżącym, że omawiany protokół jest wewnętrznie sprzeczny bowiem stwierdzono w nim, że obiekt spełnia warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie a jednocześnie nałożony karę grzywny. Czym innym jest bowiem kwestia, że inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia a czym innym jest kwestia czy obiekt spełnia warunki do uzyskania tego pozwolenia. Należy bowiem przypomnieć, że karę, o której mowa art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymierza się za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego zezwolenia co miało miejsce w sprawie niniejszej. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy administracji orzekające w sprawie niniejszej dokładnie wyjaśniły bowiem jej stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania – kodeksu postępowania administracyjnego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., który nakazuje zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto naruszenie to zostało konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, w którym skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, i który przed wydaniem zaskarżonego postanowienia został poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenia uwag co do jego treści, z którego to uprawnienia pełnomocnik skarżącego skorzystał. Tym samym za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 81 k.p.a., jak bowiem wyżej wskazano w postępowaniu odwoławczym strona miała możliwość wypowiedziała się co do zebranego materiału dowodowego. Nie można również zgodzić się z argumentem, że organ II instancji dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. czym miałby zostać naruszony art. 15 i 127 k.p.a. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odniósł się do argumentów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu poza kwestią uchybienia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń dokonując jednocześnie prawidłowego obliczenia kwoty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, kwalifikując obiekt do kategorii XVII obiektów budowlanych, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ odwoławczy powielił jedynie argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Tym samym również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za chybiony. Za błędny należy uznać pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekając co do istoty sprawy w sytuacji, gdy stwierdził on, że organ I instancji w sposób wadliwy dokonał sposobu obliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nawet jeżeli końcowy efekt obliczenia kary grzywny była taki sam jak w przypadku postanowienia organu I instancji. Wracając do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wypada wreszcie zauważyć, że rolą organu odwoławczego nie jest jedynie rozpoznanie zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, ale powtórne rozpoznanie sprawy administracyjnej, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Z tego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii braków uzasadnienia organu I instancji w zakresie wyjaśnienia zakwalifikowania budynku do odpowiedniej kategorii, sposobu obliczenia kary oraz kwestii czy dotyczy ona części czy całego obiektu skoro zostało to dokonane przez organ odwoławczy. Powyższe nie oznacza zatem, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania tym bardziej, że zaskarżona decyzja został wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ orzekł merytorycznie, a w sprawie niniejszej nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania – wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku..