I OSK 232/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 738/09 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 738/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg B.M., uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2009 r. o numerach [...] do [...] oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2009 r. wydane w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Sąd stwierdził też, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: 1) decyzją nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na D.J. i M.J. na okres od 1 maja 2004 r. do dnia 28 lutego 2005 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 4760 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 2470,70 zł, 2) decyzją nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na D.J. i M.J. na okres od 10 marca 2006 r. do dnia 28 czerwca 2006 r. oraz o uznaniu, że to świadczenie zostało pobrane nienależnie za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 31 maja 2006 r. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 172 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 55,50 zł, 3) decyzją nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na D.J. i M.J. na okres od 30 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. oraz o uznaniu, że to świadczenie zostało pobrane nienależnie. Marszałek Województwa nakazał także zwrot kwoty 1408 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 312,60 zł, 4) decyzją nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na D.J. i M.J. na okres od 1 września 2007 r. do dnia 9 marca 2008 r. oraz jednorazowego dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 968 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 140,80 zł. Jako podstawę prawną powyższych decyzji Kolegium wskazało art. 1, 2, 3, 4–6, 14, 21, 23a, 25, 29, 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 12 (9) (11), art. 13 (8), art. 73 (8), art. 75 (8) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.), art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (Dz.Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Kolegium podniosło, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bełchatowie odpowiednimi decyzjami przyznał B.M. wymienione świadczenia rodzinne na dzieci: D.J. i M.J.. W dniu [...] lutego 2008 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynęły z niemieckiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych formularze unijne typu E400 na podstawie których ustalono, że ojciec dzieci – P.J. – pracuje w Niemczech co najmniej od dnia 1 maja 2004 r. i ubiega się od tej daty o niemieckie świadczenia. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy członek rodziny uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja. Organ podkreślił przy tym, iż art. 3 pkt 15a ustawy nakazuje rozumieć pod pojęciem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego m.in. rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. W niniejszej sprawie członek rodziny strony pracuje w Niemczech, co zgodnie z treścią powołanego przepisu spowodowało przekazanie sprawy Marszałkowi Województwa, który zastosował w tej sprawie przepisy o koordynacji. Zgodnie z art. 13 (9) ust. 1 rozporządzenia Nr 1408/71 osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego, zaś zgodnie z art. 13 (9) ust. 2 pkt a rozporządzenia, pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego. Regulacja ta, w sposób wyraźny wskazuje na to, że można podlegać tylko ustawodawstwu jednego państwa, a prawem właściwym jest ustawodawstwo tego państwa członkowskiego, na którego terytorium zatrudniony jest pracownik najemny, bądź na którego terytorium ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia. Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, co wynika z art. 73 (8) rozporządzenia Nr 1408/71. Świadczenia rodzinne udzielane są w przypadkach określonych w art. 73 przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia zamieszkuje lub przebywa na terytorium państwa właściwego lub innego państwa członkowskiego. Z tych przepisów, zdaniem organu odwoławczego, wynika, że pracownik najemny jest uprawniony do świadczeń rodzinnych dla członków swojej rodziny przewidzianych przez ustawodawstwo właściwego państwa członkowskiego, tj. tego państwa na terytorium którego pracuje, nawet gdy członkowie rodziny zamieszkują na terytorium innego państwa. Członków rodziny pracownika, mimo że zamieszkują terytorium innego państwa traktuje się tak, jakby zamieszkiwali terytorium państwa członkowskiego, na którym zatrudniony jest pracownik najemny. Świadczenia udzielane są przez instytucję właściwą państwa, w którym pracownik świadczy pracę i zgodnie z tymi przepisami, które stosują te instytucje, niezależnie od tego, czy uprawniona osoba zamieszkuje, czy też nie terytorium tego państwa. W ocenie organu, w okresach wskazanych w decyzjach właściwym dla wypłaty świadczeń był kraj zatrudnienia ojca dzieci, tj. Niemcy, bowiem w okresach tych skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo, zarejestrowaną jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Organ podkreślił też, że strona została pouczona o tym, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W skargach na powyższe decyzje B.M. wniosła o ich uchylenie wskazując, że nie wiedziała o tym, iż ojciec dzieci pobierał świadczenie na terenie Niemiec, dokąd wyjechał około 15 lat temu i od tego czasu nie utrzymuje kontaktu z dziećmi. Nie płaci on także należnych alimentów, a pobierane przez niego świadczenia nie trafiały do dzieci. Skarżąca podniosła także, że nie została powiadomiona przez organ o tym, iż ojciec dzieci pobiera świadczenie na terenie Niemiec. Zdaniem skarżącej organ powinien ustalić ponadto jakie i z jakiego tytułu ojciec dzieci pobierał świadczenie. Z całą pewnością nie miał prawa do pobierania świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dzieci, gdyż przebywają one cały czas ze skarżącą na terenie Polski. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargi B.M., uznał, iż zasługują one na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż aby uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, organ musi w pierwszej kolejności ustalić, że została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 23a ust. 5 lub art. 31 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie ustalić także, iż do danego świadczenia mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak podkreślił Sąd, koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. aktu, tj. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r., a zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu osób lub zmianami ich zamieszkania. Zdaniem Sądu świadczenie rodzinne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady Nr 1408/71, ponieważ mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 tego rozporządzenia i odnosi się do ryzyka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. "h" tegoż aktu. Tym samym mają do niego zastosowanie, w przypadku zbiegu świadczeń, przepisy rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i rozporządzenia Rady Nr 574/72. Sąd I instancji zauważył też, iż sytuacja taka nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Powstaje bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego polegające na tym, iż osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI rozporządzenia. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, iż ojciec dzieci, jako osoba zatrudniona na terytorium Niemiec, jest – na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 – uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium Niemiec. Jednocześnie dzieciom skarżącej, jako obywatelom polskim, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, co najmniej 1 rok przed złożeniem wniosku, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do postanowień tej ustawy zawartych w art. 1 ust. 2 i 3. Sąd podkreślił, iż reguły wspólnotowej koordynacji stosuje się do dwóch sytuacji zbiegu świadczeń rodzinnych. Pierwsza z nich jest przedstawiona w art. 76 rozporządzenia Rady Nr 1408/71, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia. Natomiast druga została opisana w art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia Rady Nr 574/72. Przepis ten stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Przedmiotowy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Ponadto Sąd zauważył, iż organy analizując dokumentację nadesłaną z Niemiec nie przetłumaczyły jej na język polski, przez co naruszyły art. 27 Konstytucji RP, z którego wynika, że w Rzeczpospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski oraz art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. Nr 90, poz. 999 ze zm.). Przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Podkreślono też, że skarżąca w toku postępowania podnosiła, iż świadczenia, które pobierał ojciec dzieci nigdy do nich nie trafiały. W tej sytuacji organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić przepis art. 75 (8) ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71. Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 12 (9) (11) i 73 (8) rozporządzenia Rady Nr 1408/71 oraz art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady Nr 574/72, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem, – art. 1 lit. "u" oraz "i" rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i art. 4 ust. 12 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 2 i ust. 3 i art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zarówno w prawie niemieckim i prawie polskim świadczenia rodzinne to te, które służą wyrównaniu kosztów utrzymania rodziny i tym samym nie zachodzi konieczność ustalenia czy prawo niemieckie przewiduje świadczenie obowiązujące przyznawanemu w naszym państwie świadczeniu rodzinnemu i analizy ustawodawstwa niemieckiego dotyczącego tej kwestii, – art. 23a ust. 1 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem fakt przebywania poza granicami RP osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych i ustalenie, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż pierwszeństwo mają uprawnienia nabyte poza granicami RP, – art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem uprawnienie do świadczeń rodzinnych w innym kraju uzasadnia uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na terytorium RP i nie można tego pojęcia utożsamiać z wypłatą świadczeń poza terytorium RP; 2) przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem organy prawidłowo i wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a ponadto dokonano jego prawidłowej oceny i wydano decyzję zgodną z obowiązującym prawem, bowiem na organy administracji został nałożony obowiązek ustalenia czy w rozpatrywanej przez nie sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także ustalenia wysokości i dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej wewnętrznie sprzecznej, niespójnej i niepełne przedstawienie stanu faktycznego, – art. 145 § 1 lit. a ustawy P.p.s.a. bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, – art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem nie było żadnych przeszkód, aby uzupełnić materiał dowodowy o dołączenie do akt sprawy dokumentu przetłumaczonego przez organ administracji. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, iż organy dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego i procesowego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Kolegium, za niezasadny należy uznać pogląd Sądu, zarzucający organom administracji publicznej dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 , bowiem z tych właśnie przepisów wynika, że nie można pobierać świadczeń tego samego rodzaju, w pełnej kwocie, za ten sam okres, na to samo dziecko. Z treścią art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia Rady Nr 574/72 wynika, iż prawo do świadczeń należnych w państwie miejsca zamieszkania, uniezależnione od warunków ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, podlega zawieszeniu jedynie do kwoty świadczeń otrzymywanych na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 – w państwie zatrudnienia w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe od świadczenia, do którego istnieje uprawnienie w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia, to wtedy przysługuje wyrównanie do właściwej instytucji państwa zamieszkania. Kasator podniósł także, iż Sąd pominął w tym miejscu zupełnie normy ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszące się do tej materii, a także dokonał błędnej wykładni art. 23 ust. 1, 4 i 5 tej ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił też, iż w jego opinii prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy mogło mieć miejsce zważywszy uchybienia proceduralne inne rozstrzygnięcie w sprawie. W przedmiotowej sprawie inne rozstrzygnięcie nie może mieć miejsca, bowiem zaskarżona decyzja, dotyczy ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sytuacji wystąpienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek obszerne, nie odnosi się do istoty sprawy, a więc kwestii braku podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych w sytuacji, gdy osoba uprawniona przebywa poza granicami RP i posiada uprawnienie do świadczeń rodzinnych poza tymi granicami. Zarówno wskazania, co do dalszego postępowania, jak i ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku, są niezrozumiałe i nie przystają do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. – nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, kiedy środek zaskarżenia oparty jest o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub też nie został skutecznie podważony możliwa jest subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. Oceniając zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddając szczegółowej analizie normy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 23a ust. 5 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), przepisów art. 1 lit. u oraz i, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt h, art. 12 ust. 1, art. 73, 74, 77 i 78 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (tekst jedn. Dz.Urz. EU L 08.177.1) oraz art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego do ww. aktu, tj. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 (tekst jedn. Dz.Urz. UE L 08.31.15) dokonał jednocześnie wykładni tych przepisów nie odnosząc się jednakże do konkretnego przypadku. Przedstawionej wykładni tych przepisów in abstracto, wspartej orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zacytowanym w zaskarżonym wyroku nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż Sąd I instancji w tym konkretnym przypadku nie mógł w pełni dokonać kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego a to wobec niepełnego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż aby w ogóle można zastosować przepisy powołanych rozporządzeń Rady, dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracji winny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik (ojciec dzieci – P.J.) w stosunku do świadczeń państwa zamieszkania. W tej sprawie Marszałek Województwa winien więc konkretnie ustalić jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznane są w Niemczech i które z nich pobierał P.J., a nadto czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Rzeczypospolitej Polskiej świadczeniu rodzinnemu. Brak tych ustaleń zasadnie uznał Sąd I instancji za istotny w sytuacji, gdy organy obu instancji skupiły się jedynie na okoliczności pobierania świadczeń rodzinnych w Niemczech przez ojca dzieci. Zgodzić należy się z oceną, iż organy naruszyły w ten sposób przepisy postępowania art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 należało uznać za przedwczesne, a przez to błędne. Nie sposób odmówić trafności stanowisku Sądu pierwszej instancji, uznającego konieczność dokonania przekładu dokumentu załączonego do akt, a sporządzonego w obcym języku. Zaniechanie takiej czynności nie tylko narusza przepis art. 27 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim – co zasadnie podniósł Sąd Wojewódzki – lecz także stanowiąc w tej sprawie element stanu faktycznego, narusza w sposób istotny zasady i przepisy postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Błędnie więc kasator upatruje wady zaskarżonego wyroku przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Dopuszcza on przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego postępowania w sprawie. W doktrynie prawa administracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata, M. Niezgódki-Medek, Zakamycze 2005, s. 256) uznaje się, iż niezbędnym dokumentem może być przetłumaczona treść prawa obcego, które ma w sprawie zastosowanie. Jednakże autorzy Komentarza zastrzegają, iż nie może to prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Podzielając powyższy pogląd Sąd stwierdza, iż tym bardziej nie można uznać za dopuszczalne, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzać dowód z dokumentu przetłumaczonego przez organ, który to organ wówczas występowałby w roli tłumacza, a więc w roli o jakiej stanowi przepis art. 84 § 1 k.p.a. Niedokonanie takiej czynności w postępowaniu administracyjnym, jako mankament w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie może być konwalidowany przed sądem administracyjnym i prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił to jako naruszenie prawa skutkujące uchyleniem decyzji. W ocenie Sądu odwoławczego nie naruszało przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. sporządzone przez WSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a przytoczonym w części wstępnej niniejszego uzasadnienia wywodom Sądu I instancji nie sposób przypisać wady wewnętrznej sprzeczności i niespójności. Nie można także stawiać Sądowi zarzutu niepełnego przedstawienia stanu faktycznego skoro nie został on prawidłowo ustalony przez organy i z tego powodu zostały uchylone decyzje. Nie naruszają prawa zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wytyczne dla organów, będące konsekwencją dostrzeżonych przez Sąd braków postępowania i konieczności respektowania przepisów Rady w tym zwłaszcza art. 75 ust. 2 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., nie odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, które na tym etapie nie mogły podlegać ocenie w tej konkretnej sprawie.