II SA/Łd 657/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na rzecz strony skarżącej – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. A. T. – P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "A" Spółki ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej – "W. – Ł." o łącznej mocy przyłączeniowej 4.000 kW składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144,00 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia zlokalizowanych w miejscowości W., gmina Ł., na działce ewid. Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W motywach decyzji organ wyjaśnił, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wskazała, że Regionalny Konserwator Przyrody wydając opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dopuścił się rażącego naruszenia prawa, przekraczając swoje kompetencje. Zamiast zaopiniować planowaną budowę w formie postanowienia, na które służy zażalenie, organ ten wyraził stanowisko, że przyjęty przez organ tryb postępowania był błędny. To przyczyniło się do wydania odmownej decyzji administracyjnej, narażając inwestora na straty finansowe. Zdaniem strony, wydana decyzja została podjęta na skutek nieprawidłowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan jednoznacznie dopuszcza możliwości budowy, przebudowy i modernizacji urządzeń elektroenergetycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz jego ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 w/w ustawy). Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości fakt, iż przedsięwzięcie jest planowane do realizacji na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Rady Gminy w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku. Teren działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest położony w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolami MN, MR, U, RP - zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, usługi oraz tereny upraw rolnych. Na tej podstawie organ przyjął, że na tym terenie dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna zagrodowa, usługi, tereny rolne. Wykładnia językowa tekstu planu nie pozostawia wątpliwości, iż zapisy te nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji związanych z produkcją. Przy czym organ podał, że niedopuszczalna jest taka interpretacja zapisów planu według, której możliwa byłaby klasyfikacja budowy planowanej inwestycji w kategoriach usług, które to przewidziane są w tymże planie. Jak już wskazywano, podstawową przesłanką przesądzającą o możliwości wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan ten został uchwalony. Zatem organ zanim przystąpi do postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ustala czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu skutkuje odmową wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, bez potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Mając na uwadze zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że te zapisy wyłączają możliwość realizacji na przedmiotowym obszarze tego rodzaju zamierzeń. Strona w treści odwołania zauważyła, że plan miejscowy dopuszcza możliwość budowy, przebudowy i modernizacji oraz budowy urządzeń elektroenergetycznych prowadzonych w uzgodnieniu z Właściwym Zakładem Energetycznym. Tym niemniej, definicja elektrowni wiatrowej wskazuje jednoznacznie, iż mamy do czynienia z produkcją energii, która wprowadzana jest do sieci energetycznych. Na obszarze wskazanym przez inwestora obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza sytuowania produkcji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa przez Regionalnego Konserwatora Przyrody, nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wyraziła pogląd, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana budowa siłowni wiatrowych jest budową urządzeń elektroenergetycznych. Spełniony jest także warunek uzgodnienia z właściwym zakładem energetycznym. Stacja transformatorowa tak, jak siłownia wiatrowa, bądź panele fotowoltaiczne, są urządzeniami elektroenergetycznymi produkującymi energię elektryczną o określonych parametrach z dostarczanej energii elektrycznej o innych parametrach. Siłownie wiatrowe i panele fotowoltaiczne produkują energię z innego rodzaju energii, zatem są to urządzenia elektroenergetyczne tej samej kategorii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W rozpoznawanej sprawie A sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej – "W. – Ł." o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia w miejscowości W., gmina Ł., na działce o nr ewidencyjnym [...]. Na terenie, na którym inwestor planuje inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] r. Rzeczą organu było zatem ustalenie zgodności tej inwestycji z postanowieniami tego planu. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze wniesionej do Sądu inwestor kwestionował ocenę organów obu instancji skutkującą ustaleniem, iż lokalizacja zamierzonego przedsięwzięcia nie jest zgodna z postanowieniami planu, jako że działka o nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami MN, MR, U I RP, czyli zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usług oraz terenu upraw rolnych. W ocenie organów, istniejący w planie zapis dopuszczający możliwość budowy, przebudowy i modernizacji oraz budowy urządzeń elektroenergetycznych nie uprawnia do lokalizowania na przedmiotowym terenie elektrowni wiatrowej, gdyż mamy wówczas do czynienia z produkcją energii, która jest wprowadzana do sieci energetycznych, zaś plan nie dopuszcza na tym terenie sytuowania produkcji, co jednoznacznie wyłącza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Analizując zarzuty skargi Sąd stwierdził, iż organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 7 i 16, który w ich ocenie na obszarze oznaczonym jako działka nr [...] wyłącza usytuowanie wnioskowanej inwestycji, a w konsekwencji wydały decyzję z naruszeniem przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z § 7 planu na obszarze objętym uchwałą z dnia 2 marca 2004 r. wyodrębnia się tereny, będące przedmiotem przepisów ogólnych i szczegółowych, w których lokalizuje się funkcje, oznaczone na rysunku planu symbolami, o podstawowym przeznaczeniu terenu, m. innymi: tereny zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MW, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN, tereny usług, oznaczone na rysunku planu symbolem U oraz tereny upraw rolnych oznaczone symbolem RP. Tereny przemysłu, usług rzemiosła i drobnej wytwórczości oznaczone zaś zostały symbolem P. Nie ulega wątpliwości, iż działka o nr ewidencyjnym [...] w przeważającej części usytuowana jest na obszarze oznaczonym RP, czyli upraw rolnych, a w pozostałej części na obszarze o symbolach MW, MN i U, a zatem na obszarze, dla którego dominującą funkcją nie jest przemysł. Nie oznacza to jednak, iż na obszarze tym plan zabrania lokalizacji inwestycji związanych z szeroko pojętą infrastrukturą, a zatem układem komunikacyjnym, zaopatrzeniem mieszkańców gminy w wodę, energię elektryczną, ciepło, gaz, łącza telefoniczne itd. Stanowią o tym kolejne przepisy planu, poczynając od § 12, których regulacje organy winny mieć na uwadze rozpatrując wniosek skarżącej spółki. § 7 planu ma bowiem charakter przepisu ogólnego, który określa podstawowe funkcje poszczególnych terenów, a ich uszczegółowienie zawarte zostało w następnych przepisach. I tak § 16 stanowi między innymi, iż plan ustala na całym obszarze następujące warunki w zakresie elektroenergetyki: 1. Jako podstawowe źródło zasilania w energię elektryczną istniejącą stację transformatorowo – rozdzielczą 110/15 kV "L."; 2. Zasadę zasilania w energię elektryczną z istniejącej i projektowanej sieci napowietrzno – kablowej średniego napięcia 15kV i niskiego napięcia usytuowanej w liniach rozgraniczających dróg; bezpośrednie dostarczanie energii elektrycznej do poszczególnych odbiorców poprzez przyłącza elektroenergetyczne niskiego napięcia; 3. Budowę, przebudowę i modernizację sieci oraz budowę urządzeń elektroenergetycznych prowadzoną w uzgodnieniu z właściwym zakładem energetycznym. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, iż skoro plan na całym obszarze dopuszcza budowę urządzeń elektroenergetycznych, a takim urządzeniem jest niewątpliwie urządzenie wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej siłę wiatru, to planowana inwestycja nie narusza postanowień planu. Czyniąc rozważania w zakresie stanowiska skarżącej spółki, przede wszystkim należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm. ). Art. 3 powołanej ustawy zawiera definicje określeń w niej zawartych, w tym urządzenia ( w domyśle elektroenergetycznego ), którym jest urządzenie techniczne stosowane w procesach energetycznych ( pkt 9), natomiast procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii ( pkt 7 ). Zestawienie tych dwóch pojęć prowadzi zatem do wniosku, że urządzeniem energetycznym jest urządzenie służące wytwarzaniu, przetwarzaniu, przesyłaniu, magazynowaniu i dystrybucji energii. W świetle cytowanego przepisu nie może budzić wątpliwości, iż urządzenie wytwarzające energię z tzw. odnawialnego źródła energii wykorzystującego w procesie przetwarzania siłę wiatru ( art. 3 pkt 20 Prawa energetycznego ) jest urządzeniem elektroenergetycznym w rozumieniu § 16 pkt 3 planu. Przedmiotowy plan dopuszcza zatem budowę takiego urządzenia, mimo iż wiąże się to z wytwarzaniem energii, a zatem jej produkcją. Wskazany przepis nie zawiera wszak zakazu lokalizacji urządzenia elektroenergetycznego wytwarzającego energię, a tylko taki zapis mógłby uprawniać organ do przyjęcia wniosku o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu. Za taką właśnie wykładnią wskazanego przepisu planu przemawia również analiza pozostałych jego przepisów, w tym wyraźnie zakazujących realizacji określonych inwestycji. Przykładem jest § 8, określający warunki w zakresie ochrony środowiska, który m. innymi w ust. 1 pkt 1 stanowi, iż na całym obszarze plan zakazuje realizacji wymienionych tamże przedsięwzięć, w tym przedsięwzięć mogących rażąco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami; P, U, RPO, NU, PE, KS oraz za wyjątkiem dróg, realizacji zespołów zabudowy mieszkaniowej o powierzchni ponad 2 ha, cmentarzy, urządzeń infrastruktury technicznej i innych zgodnie z aktualnymi przepisami. W kolejnych punktach wskazanego przepisu wymienia się jeszcze inne inwestycje, co do których obowiązuje zakaz lokalizacji na całym obszarze, dla którego uchwalono plan. Organy obu instancji nie poczyniły jednak jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami powołanego przepisu opierając swoje decyzje wyłącznie na niezgodności wynikającej z § 7 i §16 planu. Ta zaś , jak już wskazano, przyjęta została wadliwie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, natomiast o zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy. K.O.