I SA/Wa 1144/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T.Z. i P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T.Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmawiającą P.Z. i T.Z. prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w W. przy Alei [...] (d. [...]), ozn. jako "[...]" i umorzyło postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nieruchomość [...] położona przy Al. [...], ozn. jako "[...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu upływał zatem w dniu 19 października 1948 r. W dniu 30 września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Z kolei w dniu 6 sierpnia 1954 r. M.Z. nabyła przedmiotową nieruchomość od S.L. (wypis z aktu notarialnego nr rep. [...], Państwowe Biuro Notarialne w S.). W dniu [...] listopada 1995 r. Zarząd W. decyzją nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego budynku stanowiącego własność W., położonego przy Al. [...] wraz prawem własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. W dniu 4 września 2003 r. T.Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1961 r. Niniejsze postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił P.Z. i T.Z. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu położonego w W. przy Al. [...] (d. [...]), ozn. jako "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P.Z. i T.Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę przytoczyło treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00 i podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie wątpliwe jest spełnienie jednej z przesłanek określonych w powołanym przepisie dekretu. Wniosek dekretowy nie został bowiem złożony przez dotychczasowego właściciela nieruchomości lecz przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Organ odwoławczy zaznaczył, że ani przepisy dekretu o gruntach warszawskich, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku, nie legitymowały urzędów likwidacyjnych, powołanych dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów [...]. Skoro zatem wniosek złożony został przez nieuprawniony podmiot, był on prawnie nieskuteczny i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło jednocześnie, że niemożliwe jest potwierdzenie czynności dokonanych przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przez właścicieli nieruchomości, ich następców prawnych lub też spadkobierców. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli – reprezentowani przez adwokata J.F. – T.Z. i P.Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, - naruszenie art. 115 i n. kodeksu zobowiązań (obecnie art. 752 i n. kodeksu cywilnego) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji instytucji negotiorum gestora oraz treści wyroku Sąd Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 394/07, - nieuwzględnienie utrwalonej linii orzecznictwa dotyczącej możliwości złożenia przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny wniosku w stosownym terminie w imieniu przeddekretowych właścicieli lub ich spadkobierców za ich późniejszą (później potwierdzoną) zgodą lub w porozumieniu z nimi, albo w taki sposób (jak w niniejszej sprawie), że następcy prawni potwierdzili działania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, - naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz nieuzasadnioną odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, który działał jako zleceniobiorca (pełnomocnik) przeddekretowych właścicieli, a jego czynności jako negotiorum gestora zostały potwierdzone przez następców prawnych przeddekretowych właścicieli, - naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, czy w ogóle termin do złożenia wniosku dekretowego rozpoczął bieg, a jeżeli tak, to kiedy oraz czy termin ten upłynął przed złożeniem wniosku, a także zaniechanie ustalenia kiedy taki wniosek został złożony, - brak zbadania przez organ chwili prawidłowego objęcia w posiadanie (w rozumieniu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego) nieruchomości, przyjmując błędnie, że nieruchomość objęto w dniu 19 kwietnia 1948 r., podczas gdy objecie takie nie spełniało przesłanki ustawowej posiadania w rozumieniu art. 296 § 1 Prawa rzeczowego, - naruszenie art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia całościowego postępowania wyjaśniającego co do zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 18 marca 2009 r., - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania (nieruchomość i wniosek dekretowy) oraz podmiot postępowania (skarżący jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli), - naruszenie art. 7 oraz art. 8 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzecznictwa, w której jednolicie przyjmuje się, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie jest możliwa z żadnej innej przyczyny niż niemożność pogodzenia sposobu używania gruntu z ustaleniami planu zabudowy. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające wpływ na wynika sprawy - uchybienia proceduralne. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i Prezydent W. jako okoliczność niebudzącą wątpliwości przyjęli, że wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] (d. [...]), złożony został przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Zaznaczyć zatem trzeba, że z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowego wniosku nie ma w aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą T.Z. i P.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę w żaden sposób nie wyjaśniły przy tym na jakiej podstawie uznały, że wniosek taki w ogóle istnieje i że został on faktycznie złożony. Okoliczności powyższe - zdaniem Sądu - stanowią wystarczającą przesłankę uzasadniającą uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Brak w aktach sprawy przedmiotowego wniosku uniemożliwia bowiem ocenę czy wniosek dekretowy został istotnie złożony, a jeżeli tak – to przez kogo i czy złożył go podmiot do tego uprawniony. Innymi słowy brak przedmiotowego dokumentu – z uwagi na treść art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, uniemożliwia Sądowi ocenę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Podkreślić trzeba, że na rozprawie przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, "iż fizycznie wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie widział w aktach sprawy, tylko z różnych pism wynika, że wniosek taki został złożony". Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy i przez kogo wniosek dekretowy faktycznie został złożony. Zdaniem Sądu skoro organy uznały, iż wniosek został złożony, to powinien on zostać załączony do akt sprawy. Jeżeli zaś wniosek nie został załączony, to należało wyjaśnić, na jakiej podstawie przyjęto, iż istotnie został on złożony. Tymczasem, jak wyżej wskazano, akta administracyjne wniosku takiego nie zawierają i w treści wydanych rozstrzygnięć brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w powyższej kwestii. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.