I SA/Wa 1063/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku K. S. reprezentowanej przez adw. R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], w sprawie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej część powyższej decyzji, w zakresie dotyczącym własności lokalu nr [...] znajdującym się w budynku położonym przy ul. [...] w K., wraz z udziałem przypadającym właścicielowi w/w lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz stwierdzającą nieważność w/w decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. w pozostałej części utrzymał w mocy w całości decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, iż na mocy decyzji z dnia [..] lipca 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości wyżej opisanej. Organ podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpiła K. S., reprezentowana przez adw. R. P., wskazując że na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., na mocy której Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość. Minister wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 1991 r. w zakresie dotyczącym własności lokalu nr [...] znajdującym się w budynku położonym przy ul. [...] w K., wraz z udziałem przypadającym właścicielowi w/w lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz stwierdził nieważność w/w decyzji w pozostałej części. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. wystąpiła K. S. reprezentowana przez adw. R. P. zarzucając organowi błędna wykładnię treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r., bowiem decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. zmieniona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1981 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, nie odnosiły się do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, ani też do ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...]. Ponadto skarżąca wskazała, że w części decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. oraz z 1981 r. nie ma odniesienia do prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jasno wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznający skargę K. S. w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt SA/Kr 455/03 przyjął, iż w odniesieniu do decyzji odnoszącej się do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntu, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] w K., nieodwracalne skutki wystąpiły w części związanej ze sprzedażą lokalu mieszkalnego nr [...] oraz ustanowieniem związanego z tym lokalem prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w udziale dotyczącym [...] części, dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w tej części nie stwierdziło nieważności, wskazując że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które stanowią przesłankę z art. 156 § 2 Kpa, stanowiącą przeszkodę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym w ocenie Ministra przedmiotowa decyzja w tej właśnie części zachowała moc obowiązującą i chociaż jest wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Tak więc w zakresie dotyczącym własności lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości zaś Wojewoda [...] komunalizując nieruchomość, w tej części nie naruszył prawa. Minister ponadto podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. w przedmiocie przejęcia własności przedmiotowej nieruchomość, zmienionej w zakresie odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 1981 r. w części dotyczącej prawa własności lokalu mieszkalnego nr [..] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S. reprezentowana przez adw. R. P. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 232 Kc w zw. z art. 4 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że istnieje odrębna własność lokalu związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność skarżącej i przyjęcie, że decyzja komunalizacyjna nie została wydana bez podstawy prawnej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że w okolicznościach sprawy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części, w jakiej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 126 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę o działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa, a w toku postępowania maja obowiązek, stojąc na straży praworządności podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Obowiązkiem zatem organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. w sprawie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości było ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy z daty wydania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności czego organ nie uczynił. Organ nie odniósł się w żaden sposób do przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), w świetle których dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Organ przyjął iż, wobec stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym, że orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K., związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku wywołało nieodwracalne skutki prawne to uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym własności lokalu wraz z udziałem przypadającym właścicielowi tego lokalu w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wobec takiego założenia organ nie badał żadnych okoliczności sprawy. Organ administracji publicznej wnikliwie badając sprawę powinien był zwrócić szczególna uwagę na fakt, że decyzja z dnia [...] lipca 1991 r. będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego wydana została w sytuacji, gdy decyzja o przejęciu nieruchomości w całości rażąco naruszała prawo, a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal przez Gminę K. nie było w pełni prawidłowe. Jak bowiem wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki związanego z prawem własności lokali z uwagi na fakt, że w tej części decyzje z 1980 r. i 1981 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, zaś w pozostałej części stwierdzono ich nieważność. Oznacza to, że decyzje o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa są nieważne, jednakże z uwagi na zaistniałe później nieodwracalne skutki prawne nie można było stwierdzić ich nieważności w całości. Powyższe oznacza, że okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji (z 1980 i 1981 r.) zaistniałe później (zawarcie aktu notarialnego umowy kupna-sprzedaży lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w [...] części w 1990 r.) nie sprawiają, że decyzja nieważna staje się decyzją ważną. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji unieważnionej, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2007 r. lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] został sprzedany z jednoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w dniu [...] października 1990 r., a więc przed datą wydania decyzji komunalizacyjnej, a po dacie 27 maja 1990 r. miarodajnej dla komunalizacji. Podnieść przy tym należy, że w aktach sprawy brak jest aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży przedmiotowego lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości. W odniesieniu do zarzutów skargi w tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treścią wyroku SN z dnia 6 lutego 2004 r. II CK 404/02 Lex nr 157282 chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy stosownie do art. 18 ust. 1 do kompetencji organu administracji państwowej – wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania ( a ściśle-uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawa i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu gmina nie może powoływać się na samo brzmienie wymienionego art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny – gmina staje się następcą Skarbu Państwa . Przytoczyć w tym miejscu również należy wyrok Sądu Najwyższego dnia 21 czerwca 1968 r. III CRN 139/68 OSNCP 1969/5/93, z którego wynika, iż przenieść lub ustanowić określone prawo rzeczowe w drodze czynności prawnej może tylko właściciel rzeczy lub osoba z innego tytułu do tego upoważniona, a nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał w dobrej wierze – w zaufaniu do księgi wieczystej(podobnie SN w wyroku z dnia 14 maja 1986 r. II CR 28/86 OSNCP 1987/8/122). Z tych też przyczyn nie można ograniczyć uzasadnienia prawnego decyzji do stwierdzenia, że skoro decyzja powstała w obrocie prawnym to Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości, a Wojewoda [...] komunalizyjac nieruchomość nie naruszył prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien mieć na uwadze i rozważyć przytoczone wyżej okoliczności, jak również odnieść się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosząc się do legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., która jest przedmiotem postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 156 § 1 Kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.