II SA/Sz 926/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 28 stycznia 2009r. nr XXVIII/237/09 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo W. M., opatrzone datą [...]r., zawierające skargę na czynności "urzędnika Powiatowego Urzędu Pracy w [...]", który "zrobił ze mnie oszustkę i przestępcę". W piśmie tym W. M. podniosła, że podpisana przez nią umowa o przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej była niezrozumiała, w związku z czym nie dotrzymała terminu zakupu urządzeń w ramach otrzymanej dotacji, co skutkowało wypowiedzeniem umowy i obowiązkiem zwrotu uzyskanej należności. Ponadto zarzuciła Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...], że nakłonił ją do złożenia fałszywych faktur w celu rozliczenia wydatkowanych środków przyznanych w ramach dotacji. Starosta, uznając powyższe pismo za skargę na Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...]wniesioną w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazał pismo, według właściwości, do Przewodniczącego Rady Powiatu w [...]. Uchwałą z dnia 28 stycznia 2009 r. Nr XXVII1/237/09, wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Rada Powiatu w Myśliborzu uznała skargę W. M. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy za zasadną. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada Powiatu w Myśliborzu podzieliła stanowisko Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, że umowa o przyznanie bezrobotnemu środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej posiada wady prawne. Umowa ta bowiem została sporządzona bez konsultacji z radcą prawnym i zawiera niejasne sformułowania, które spowodowały powstanie "nagatywnych skutków prawnych". Wobec powyższego uznano skargę W. M. za zasługującą na uwzględnienie. Wojewoda Zachodniopomorski, działając jako organ nadzoru, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 223 § 1 kpa organy samorządu terytorialnego rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, jednakże w myśl art. 234 pkt 1 kpa skarga złożona przez stronę w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tzn. organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ przed którym toczy się postępowanie. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że przepis art. 234 kpa, który jest unormowaniem szczególnym, a więc mającym pierwszeństwo przy określeniu właściwości organu do rozpoznania skargi, znajduje zastosowanie w sprawie skargi W. M. Za powyższym poglądem, zdaniem Wojewody przemawia fakt związania przedmiotowej skargi z treścią decyzji organu I instancji nakładającej na W. M. obowiązek zwrotu przyznanej dotacji oraz dokonane ustalenia, z których wynika, że rozpatrzenie skargi przez Radę Powiatu w Myśliborzu nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania przed organem administracji publicznej - Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy - o umorzenie przyznanej stronie należności na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jak wynika bowiem z treści wyciągów z protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej z dnia [...]. oraz obrad Rady Powiatu z dnia [...]r., przedmiotem dyskusji, oceny i weryfikacji organu były kwestie związane z postępowaniem przed Powiatowym Urzędem Pracy, mającym na celu wyjaśnienie kwestii prawidłowości i terminowości rozliczeń środków przyznanych W. M. na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Organ nadzoru wywiódł, że skoro skarga W. M. została wniesiona w sprawie, w której toczy się jeszcze postępowanie przed Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy, to organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest właśnie ten organ. W związku z tym, Rada Powiatu w Myśliborzu podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie przedmiotowej skargi, istotnie naruszyła art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 299 pkt 4, art. 233, art. 236 kpa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...]r. Nr [...]wezwał Radę Powiatu w Myśliborzu do uchylenia wadliwej uchwały we własnym zakresie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Przewodniczący Rady poinformował, że wprawdzie wprowadzono projekt uchwały w sprawie uchylenia uchwały Nr XXVIII/237/09 do porządku obrad, ale w trakcie głosownia nie uzyskał zwykłej większości głosów, wobec czego kwestionowana uchwała nie została uchylona. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu w Myśliborzu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 234 kpa, błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej sumbsumpcji tego przepisu do stanu faktycznego. Organ wyjaśnił, że ustawodawca ze względu na właściwość organu rozpoznających skargę, podzielił skargi na rozpoznawane w postępowaniu jurysdykcyjnym przez organ prowadzący postępowanie oraz rozpoznawane w postępowaniu jednoinstancyjnym skargowym. Kryterium decydującym o właściwości organu jest jedynie treść skargi. Starosta podniósł, że Wojewoda Zachodniopomorski nie badał istnienia wzajemnych relacji między treścią skargi, a toczącym się postępowaniem administracyjnym. Mylnie zatem uznał, że skarga W. M. związana jest z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowy Urząd Pracy i powinna być rozpoznana stosowanie art. 234 kpa przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Starosta wyjaśnił, że postępowanie o umorzenie obowiązku zwrotu środków uzyskanych na rozpoczęcie działalności gospodarczej, sprowadza się tylko i jedynie do ustalenia sytuacji majątkowej, skuteczności ewentualnego postępowania egzekucyjnego i podejmowanych czynności procesowych, natomiast przedmiotowa skarga dotyczy zachowania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, któremu nie można przypisać waloru czynności prawnych, zatem organem właściwym do rozpoznania skargi jest zgodnie z art. 229 rada powiatu. Niezależnie od powyższego Starosta podniósł, że wskazane przez Wojewodę Zachodniopomorskiego kwestie prawidłowości i terminowości rozliczeń środków przyznanych W. M. jak i obowiązku zwrotu dotacji miały charakter cywilnoprawny i nie były objęte postępowaniem administracyjnym. Wobec tego organ nadzoru błędnie uznał, że postępowania administracyjne o umorzenie przyznanych środków jest tożsame z wyżej wskazanymi czynności cywilnoprawnymi. Ponadto wskazał, że przyjęcie stanowiska organu nadzoru, prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której Dyrektor, tylko z racji toczącego się postępowania administracyjnego ,rozstrzygałby o zasadności zarzutów skargi, podczas gdy nie są one związane z prowadzonym przez niego postępowaniem, a dotyczą wyłącznie jego osoby jako urzędnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie niesporne jest, że zaskarżona do Sądu uchwała Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia 28 stycznia 2009r. podjęta została w trybie przewidzianym dla rozpatrzenia tzw. skargi powszechnej, uregulowanym w Dziale VIII, Rozdziale 2 zatytułowanym "skargi" Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda jako przewidziany w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organ nadzoru nad legalnością działalności powiatu (art. 77)jest z mocy art. 79 ust. 1 tej ustawy uprawniony do stwierdzenia w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, nieważności uchwały powiatu sprzecznej z prawem. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale może na podstawie art. 81.ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że z mocy powyższego przepisu Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością powiatu, legitymowany jest do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały organu powiatu (z wyjątkiem uchwał, o których mowa w art. 78 ust.2 określającym właściwość regionalnej izby obrachunkowej), a zatem także uchwały rady powiatu podjętej w sprawie rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 Kpa. Wojewody przy wnoszeniu skargi w trybie art. 81 ust.1 usp nie wiążą takie warunki formalne, jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 ust.4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i termin wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, rada powiatu jest organem właściwym (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych) do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu, a także starosty, kierowników pozostałych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych (z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu). Skoro pismo W. M. z dnia [...]r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Myśliborzu w dniu [...]r. zawierało zarzuty nienależytego wykonywania obowiązków przez dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, to co do zasady Rada Powiatu Myśliborskiego posiadała, jako organ właściwy, kompetencją do rozpatrzenia takiej skargi. Stosownie bowiem do art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw. Płynące z przepisu art. 229 pkt 4 Kpa uprawnienie rady powiatu do rozpatrzenia skargi obywatela na działalność wskazanego w tym przepisie podmiotu nie ma charakteru nieograniczonego. O tym jak daleko sięgają kompetencje rady powiatu w tym przedmiocie, decyduje przede wszystkim zakres przedmiotowy uregulowania objętego Rozdziałem 2 Działu VII Kpa. Na określenie tego zakresu składają się przesłanki pozytywne wskazane w art. 227 kpa oraz przesłanki negatywne wynikające z art. 233, 234 i 235 Kpa. W sytuacjach procesowych związanych z wniesieniem skargi w sprawie indywidualnej, wymienionej w art. 233, 234 i 235 Kpa rada powiatu nie jest organem właściwym, właściwy organ w tych przypadkach określony został w art. 236 Kpa. Taka sytuacja, uzasadniająca stwierdzenie, że Rada Powiatu w Myśliborzu nie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi W. M. wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie podniósł Wojewoda Zachodniopomorski w skardze do Sądu. W myśl art. 234 pkt 1 Kpa, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie przepisami Kodeksu. W takim przypadku pismo strony toczącego się postępowania administracyjnego należy kwalifikować, odpowiednio do stadium postępowania, w którym zostało złożone albo jako wniosek (np. o wyłączenie organu lub jego pracownika) albo jako środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) lub jako innego rodzaju pismo procesowe np. jako stanowisko strony w sprawie. W każdej z tych sytuacji nie ma jednak podstaw prawnych do traktowania pisma, nawet gdy zawiera w treści skargę na konkretny organ lub urzędnika z kręgu podmiotów wymienionych w art. 229, jako skargę powszechną złożoną w trybie art. 227 Kpa. Wbrew przekonaniu rady wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie postawił organom właściwym, wymienionym w art. 229 Kpa żadnej możliwości oceniania czy treść zawarta w piśmie strony złożonym w sprawie indywidualnej wskazuje na to, że jest to skarga o jakiej mowa w art. 227 Kpa, a więc tzw. skarga powszechna, czy też jest to pismo procesowe w sprawie indywidualnej. Reguła wynikająca z art. 233, 234 i 235 Kpa jest prosta i nie zawiera wyjątków. Jeśli skarga została złożona w sprawie indywidualnej, to albo wszczyna postępowanie administracyjne w sposób wskazany w art. 233 Kpa, albo jest pismem w toku toczącego się postępowania administracyjnego wymagającym nadania mu odpowiedniego biegu stosownie do art. 234 Kpa, lub art. 235 Kpa. Ratio legis przepisu art. 234 Kpa, którego naruszenie trafnie zarzucił Wojewoda w skardze wniesionej do Sądu jest oczywiste. Chodzi w tym wypadku o uniemożliwienie stronom toczącego się postępowania administracyjnego podejmowania prób wywierania wpływu na sposób załatwienia ich sprawy. Treść protokołów posiedzeń Rady Powiatu w Myśliborzu Komisji Rewizyjnej tej Rady poświęconych rozpatrzeniu skargi W. M. odzwierciedla między innymi, te negatywne skutki rozpatrywania przez Radę przedmiotowej skargi, których ustawodawca właśnie chciał uniknąć. Z przedłożonego wraz ze skargą materiału poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wynika, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu, działający z upoważniania Starosty Powiatowego prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia W. M. pożyczki z funduszu tego Urzędu na podjęcie przez wyżej wymienioną działalności gospodarczej i stwierdził niewłaściwe rozliczenie się przez stronę z tej dotacji, co skutkowało żądaniem jej zwrotu. Zainteresowana ubiegała się o umorzenie należności z tego tytułu, co było przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż o takim umorzeniu orzeka właściwy organ w drodze decyzji. W. M. po złożeniu wniosku o umorzenie pożyczki złożyła do Rady Powiatu w Myśliborzu skargę na działanie Dyrektora PUP w Myśliborzu do Starostwa Powiatowego. W toku rozpatrywania tej skargi jako opartej na przepisie art. 227 Kpa, część radnych, jak wynika to z protokołów, dywagowała w jaki sposób "pomóc" W. M., nie bacząc na to, że nie należy to do kompetencji rady. Właśnie tego rodzaju, rozważań i rozstrzygnięć między innymi chciał uniknąć ustawodawca wyłączając spod kompetencji organów wymienionych w art. 229 Kpa skargi wniesione w sprawach indywidualnych w przypadkach wskazanych w art. 233-235. Podkreślić trzeba zatem, że w świetle art. 234 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga w przedmiocie wskazanym w art. 227 Kpa, wniesiona w trakcie toczącego się z udziałem wnoszącego tę skargę, postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie powinna być przekazana na podstawie art. 236 Kpa do rozpatrzenia organowi, przed którym toczy się to postępowanie. Bezpodstawne są obawy Rady Powiatu Myśliborskiego wyrażone w odwiedzi na skargę, że w razie przekazania skargi W. M. – stosownie do art. 236 Kpa – organowi prowadzącemu sprawę administracyjną prowadziłoby do stanu iudex in sua causa. Rada nie dostrzega, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikają mechanizmy uniemożliwiające tego rodzaju naruszenia. Reasumując, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarga okazała się w pełni zasadna, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z ewidentnym naruszeniem art. 234 pkt 1 Kpa i art. 236 Kpa. Dlatego należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.