IV SA/Po 478/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. B. C. sp.j. z siedzibą w S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] Prezydent Miasta P. umorzył wszczęte z wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "K." M. K.postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni złożyła pismo o wycofanie wniosku złożonego dnia [...]sierpnia 2007 r. Ponadto organ stwierdził, iż inwestor wycofał swój wniosek, gdyż zmienił lokalizację planowanego przedsięwzięcia co powoduje, w ocenie organu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz bezprzedmiotowe stało się prowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź odmówienia ich wydania, gdyż inwestor w każdym momencie postępowania może wycofać swój wniosek. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka M. B. C. Sp. j. z siedzibą w S. L. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm. – dalej Kpa ). W uzasadnieniu odwołania odwołująca podniosła, iż cofnięcie przez wnioskodawcę jego wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego może skutkować jego umorzeniem jedynie na podstawie art. 105 § 2 Kpa. Z tego też względu, w ocenie odwołującej, Prezydent Miasta nie był władny dokonać odmiennej kwalifikacji prawnej czynności wnioskodawcy i wbrew wcześniejszym ustaleniom dokonać jego umorzenia z urzędu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Odwołująca podniosła, iż Prezydent początkowo dokonał prawidłowych ustaleń prawnych, wedle których cofnięcie wniosku skutkuje możliwością umorzenia postępowania administracyjnego jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 105 § 2 Kpa. Odwołująca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, iż przepis art. 105 § 2 Kpa nie przewiduje obowiązku kontrolowania czy weryfikowania przez organ administracji przesłanek, jakimi kieruje się wnioskodawca cofając wniosek i wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. W myśl tego przepisu organ administracji umarza postępowanie jeśli spełnione są łącznie następuje przesłanki: wniosek o umorzenie wnosi strona, która żądała wszczęcia postępowania, inne strony postępowania nie sprzeciwiają się temu wnioskowi, umorzenie postępowania nie naruszy interesu społecznego " . Zdaniem odwołującej samo cofnięcie przez wnioskodawcę wniosku inicjującego postępowanie administracyjne nie skutkuje jego obligatoryjnym umorzeniem z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 Kpa), a jedynie umożliwia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 2 Kpa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie odwołującej, nie zostały spełnione wszystkie obligatoryjne przesłanki umożliwiające umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem strona postępowania wniosła sprzeciw, a także ochrona interesu społecznego przemawia za dalszym prowadzeniem postępowania w sprawie Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietna 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) - realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy oraz realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z lej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ podniósł, iż obowiązkiem organu I instancji jest dokonanie, w oparciu o przesłanki, oceny czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją, której realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Ocena ta musi znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu stosownej decyzji administracyjnej. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Organ wyjaśnił, iż w myśl przepisu art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 kpa). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w ww. art. 105 § 1 Kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania będzie więc miała miejsce wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Wystąpienie takiego zdarzenia prawnego lub taktycznego, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w związku ze zmianą przez Inwestora lokalizacji ww. przedsięwzięcia, prowadzenie postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia w P. przy ul. D. [...] na dz. Nr [...], ark. [...], obręb G., a więc w innym miejscu niż planowanym przez Inwestora, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 Kpa i skutkuje obligatoryjnym umorzeniem tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka M. B. C. Sp. j. zarzucając jej art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 i art. 6 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżącą powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu oraz wskazała, iż samo cofnięcie wniosku przez inwestora nie przesądza samoistnie o wystąpieniu braku podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego zbadania sprawy. Zdaniem skarżącej organy nie wykazały, że zaszły jakiekolwiek przyczyny skutkujące uznaniem, że sprawa utraciła przymiot sprawy administracyjnej, pozwalającej na uznanie jej bezprzedmiotowości. Skarżąca podniosła również, iż inwestor planuje prowadzić identyczną działalność na tej samej nieruchomości, a więc w jej ocenie nie doszło do zmiany lokalizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta umarzającą na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Podstawą umorzenia postępowania w niniejszej sprawie był zatem art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kluczowe znaczenie dla zastosowania tego przepisu ma zastosowane w nim kryterium bezprzedmiotowości. Mianowicie, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż każdy wniosek (podanie), jeśli jest kierowany do organu administracji publicznej w celu wywołania określonych skutków prawnych, musi w swej treści zawierać stanowcze oświadczenie uprawnionego podmiotu. Stwierdzenie to wskazuje na dwa elementy, jakie winny być spełnione, by można mówić o wniosku zmierzającym do wywołania skutków w sferze praw i obowiązków osoby, która z wnioskiem wystąpiła. Pierwszy to element podmiotowy wniosku i drugi, związany z jego treścią, element przedmiotowy. Zatem dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia konieczne jest, by zarówno w chwili występowania z wnioskiem, jak i w trakcie postępowania i wydawania decyzji, istniały oba elementy stosunku administracyjnego. Tak więc, dla spełnienia warunku podmiotowego wymagane jest, by wniosek pochodził od legitymowanego podmiotu (strony postępowania), który może domagać się od organu administracji określonego rozstrzygnięcia. Natomiast element przedmiotowy obejmuje zakres żądania wnioskodawcy, jakie zostaje złożone w oświadczeniu, stanowiącym treść wniosku. Jak wskazuje J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489), bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty". A. Wróbel wskazuje natomiast, że "postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem" (w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 619). Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności określić należy elementy materialnego stosunku prawnego, a przede wszystkim jego element przedmiotowy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów w P. przy ul. D. [...] dz. nr [...], ar. [...], obręb G.. Podstawę do wydania takiej decyzji na mocy art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Natomiast stosownie do treści art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, jak również możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto zgodnie art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 56 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi zaś, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. Skoro, jak wynika z oświadczenia wnioskodawczyni, zrezygnowała ona z realizacji danego przedsięwzięcia w lokalizacji określonej we wniosku, to w ocenie Sądu powyższe spowodowało, iż odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania. Skoro w niniejszej sprawie Inwestor odstąpił od zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której organ powinien m.in. określić miejsce i rodzaj przedsięwzięcia jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Na marginesie zauważyć należy, iż inwestor chcąc później realizować na tym terenie inne przedsięwzięcie nie mógłby posługiwać się decyzją jaka mogłaby zapaść w niniejszej sprawie, ponieważ jak wskazano wyżej decyzja ta dotyczy wyłącznie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 LEX nr 78917 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 Kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 25 września 2009 r., II SA/Ke 187/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) . W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, iż "cofnięcie wniosku co do pozostałych czterech wież wiatrakowych na budowę których inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę powoduje, że w tym zakresie również nie można załatwić sprawy co do istoty, brak jest bowiem przedmiotu sprawy." Natomiast odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organ wbrew wcześniejszym ustaleniom tzn. organ pouczył strony o możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa, dokonał umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa wskazać należy, że takie postępowanie organów zakwalifikować należy jako naruszające przepisy postępowania, a w szczególności art. 8 i 9 Kpa. Zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jednakże wskazać należy, iż Sąd uchyla zaskarżona decyzję tylko w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu, co prawda organ naruszył ww. przepisy, to jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Również zarzuty naruszenia art. 105 § 2 Kpa w niniejszej sprawie nie można uznać za zasadne, ponieważ powyższy przepis, co wskazano wyżej, nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz - Frymus ja