II OSK 420/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09 w sprawie ze skargi A. G., A. C. i M. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi A. G., A. C. i M. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]; w pkt 3 stwierdził, że decyzja określona w pkt 2 nie może być wykonana; w pkt 4 zasądził od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz A. G., A. C. i M. G. kwotę 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Sopotu decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i wydał A. i M. G. pozwolenie na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla inwestycji polegającej na przystosowaniu części poddasza nieużytkowego na mieszkalne w budynku przy ul. [...] w S. M. i R. S. pismem z dnia 14 listopada 2001 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że Wspólnota Mieszkaniowa unieważniła uchwałę wyrażającą zgodę na adaptację wspólnej części strychu przez M. i A. G. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Sopotu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zaskarżoną decyzję wydano na wniosek A. i M. G. o pozwolenie na adaptację na cele mieszkalne części poddasza nieużytkowego położonego bezpośrednio nad będącym ich własnością mieszkaniem nr [...]. W aktach sprawy znajduje się akt własności lokalu nr [...] oraz uchwała Wspólnoty Mieszkańców nr [...] wyrażającą zgodę na wnioskowaną zmianę. Podkreślono, że zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej uchwałą. Dodatkowo w aktach administracyjnych znajduje się również uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej podjęta w dniu [...] października 2001 r. anulująca poprzednią uchwałę nr [...] i wprowadzająca zasadę, że na każdego właściciela przypada jeden głos. Jednakże procedura uchwalania takiej zasady liczenia głosów zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali może odbyć się jedynie większością głosów liczoną wielkością udziałów. Uchwała nr [...] została podpisana przez właścicieli lokali posiadających razem 42% udziałów, w związku z czym nie jest prawomocna. M. i R. S. pismem z dnia 26 lutego 2002 r. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargę na decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo w sposób stanowiący podstawę do wznowienia postępowania. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego uwzględnił w całości skargę M. i R. S., uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania A. i M. G. pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza nieużytkowego na mieszkanie w budynku przy ulicy [...] w S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. uchylił uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. nr [...] z dnia [...] października 2001 r. dlatego planowana inwestycja objęta decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. pozbawiona została dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza o niemożności udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 7 czerwca 2002 r. A. i M. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r.; w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] oraz orzekł o niemożności wykonania powyższych decyzji i o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja autokontrolna nie odpowiada treści przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ uwzględniając skargę Wojewoda Pomorski uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, jak wprost stanowi cytowany przepis. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podkreśla się, że "uwzględnienie skargi w całości" oznacza w rozumieniu przywołanej normy prawnej uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie uwzględnia zarzutów i wniosków skargi M. i R. S., jako że zmierzały one do uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na podstawę wznowieniową. Decyzja ta nie uwzględnia więc wniesionej skargi w całości, a tym samym została wydana z obrazą powołanego jako jej podstawa prawa art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy orzekając o uwzględnieniu w całości skargi M. i R. S., uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania A. i M. G. pozwolenia na budowę, tzn. że orzekł o istocie sprawy, jednakże nie uchylił decyzji organu I instancji. Dlatego też w obrocie prawnym pozostała zarówno decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. i M. G. pozwolenia na budowę, jak i decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmawiająca zatwierdzenia tego samego projektu i wydania A. i M. G. pozwolenia na przedmiotową budowę. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydał decyzję w trybie autokontroli po dokonaniu nowych ustaleń co oznacza, że doszło do uruchomienia nowego toku postępowania administracyjnego niedopuszczalnego z powodu wniesienia skargi. Wbrew przepisom postępowania organ odwoławczy uwzględnił nowe dowody i okoliczności, które nie były przedmiotem ustaleń ani rozważań przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., co w szczególności odnosi się do wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...]. Dodatkowo Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku przez M. i R. S., a po wydaniu decyzji autokontrolnej z dnia [...] kwietnia 2002 r. skarżący cofnęli skargę, w związku z czym postępowanie zostało umorzone prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2002 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 519/02, dlatego też Sąd Administracyjny – rozpoznając niniejszą sprawę – ocenił również decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. W decyzji tej organ odwoławczy uznał, że podstawę do udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę stanowi wymagana przepisami prawa i przedłożona przez inwestora uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wyrażającą zgodę na planowane zamierzenie, która to stanowi dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ dokonał oceny zgodności z prawem znajdującej się w aktach administracyjnych uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] podjętej w dniu [...] października 2001 r., anulującej poprzednią uchwałę nr [...] i zmieniającej zasady głosowania. Wskazując na przepisy ustawy o własności lokali organ odwoławczy stwierdził mianowicie, że uchwała ta nie jest prawomocna. Wykonanie adaptacji na cele mieszkalne części poddasza nieużytkowego położonego bezpośrednio nad będącym ich własnością mieszkaniem nr [...] stanowi przebudowę nieruchomości. Inwestor winien więc legitymować się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną w formie uchwały właścicieli lokali. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpatrując sprawę winien merytorycznie ją ponownie rozstrzygnąć. Taki obowiązek wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ocena przesłanek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w sytuacji wniesienia odwołania dwukrotnie. Oznacza to, że zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i orzekania przez organ odwoławczy winny być spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże kwestia oceny prawidłowości bądź legalności uchwały wspólnoty w przedmiocie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji nie należy do kognicji organów administracji, ani też sądu administracyjnego. Ustawa o własności lokali przewiduje w art. 25 tryb zaskarżania uchwały wspólnoty do sądu powszechnego. Stąd też organy administracji, a także sądy administracyjne, nie są uprawnione do wskazywania na wadliwość bądź nieprawidłowość podjętej uchwały przez Wspólnotę Mieszkaniową. Dokonując zatem oceny uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] organ przekroczył własne kompetencje, naruszając tym samym w sposób rażący przepisy postępowania w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09 złożyła A. G. zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 2 i 3 i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali poprzez błędne zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Wojewoda Pomorski w swej decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. dokonał oceny uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...], przekraczając własne kompetencje, i naruszając tym samym w sposób rażący przepisy postępowania; 2) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius; 3) art. 16 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. w sytuacji gdy nie zaistniały przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w części pkt 2 i 3 i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zwrócić uwagę, że wniesiona skarga kasacyjna obejmuje tylko pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku wobec tego w pozostałej części wyrok jest prawomocny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r., tak jak to rozstrzygnął w pkt 2 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. dokonał oceny legalności uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, co zostało zakwalifikowane przez Sąd jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w powyższej decyzji zostały przez organ odwoławczy omówione, jako elementy stanu faktycznego sprawy, co jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i co nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest również i to, że bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. zaskarżonym wyrokiem (pkt 2), naruszało art. 134 § 2 p.p.s.a., tak jak to podniesiono słusznie w pkt 2 skargi kasacyjnej. Mając na uwadze rozstrzygnięcia podjęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i zakres zaskarżenia tego wyroku w skardze kasacyjnej oraz powyżej przedstawione rozważania dotyczące pkt 2 sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, polegającego na częściowej zmianie zaskarżonego orzeczenia (art. 176 p.p.s.a.). Gdyż w okolicznościach tej sprawy w ocenie Sądu kasacyjnego, nie było celowe wydanie orzeczenia w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ani też na podstawie art. 188 p.p.s.a. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. ([...]), Wojewoda Pomorski powinien z urzędu wznowić postępowanie administracyjne (art. 147 k.p.a.), gdyż wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] uchylający uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 2001 r. może stanowić przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 7,8 k.p.a.). Byłoby to zgodne z tym o co wnosili M. i R. S. w skardze z dnia 26 lutego 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.