I OSK 999/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 327/09 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 327/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2008 r. I. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zakup leków, artykułów gospodarstwa domowego i baterii do zegarka. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], udzielił I. S. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków w dniach od 1 maja do 31 maja 2009 r. w kwocie 120 zł oraz artykułów gospodarstwa domowego i baterii do zegarka w kwocie 20 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe przyznania świadczenia, jednakże ustalając wysokość przyznanego świadczenia organ wziął także pod uwagę możliwości finansowe MOPS w Gdańsku. W odwołaniu od wskazanej decyzji wnioskująca podała, iż przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ kwota przyznanego zasiłku nie pokryła wszystkich niezbędnych wydatków poniesionych przez nią w kwietniu 2009 r. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość przyznanej pomocy uzależniona jest nie tylko od sytuacji osoby oczekującej udzielenia takiej pomocy, ale także od wielkości środków, jakimi dysponuje organ takiej pomocy udzielający. Uzasadniając przyznanie I. S. pomocy w kwestionowanej wysokości organ powołał się na inne decyzje dotyczące przyznanych jej zasiłków celowych, oraz na plan pomocy finansowej dla środowisk objętych pomocą w 2009 r.. Z planu tego wynika natomiast, że w 2009 r. na jedno środowisko objęte pomocą przypada kwota 620,11 zł, co umożliwia przyznanie miesięcznej pomocy wysokości 51,67 zł. Tymczasem pomoc uzyskana przez I. S. powyższą kwotę przekracza. Skargę na powyższą decyzję wniosła I. S. wskazując, iż nie zgadza się z wnioskami wywiedzionymi przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, organ przyznając zasiłek celowy wskazał, iż skarżąca jest uprawniona do otrzymania pomocy, a także, że zakup lekarstw, artykułów gospodarstwa domowego i baterii do zegarka jest niezbędną potrzebą wymagającą przyznania środków. Ponadto środki zostały przyznane zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym we wniosku z dnia 17 kwietnia 2008 r. i w wysokości wynikającej z przedstawionych przez nią rachunków i faktur. Podnoszone przez skarżąca w treści odwołania i w uzasadnieniu skargi konieczność poniesienia przez nią w kwietniu 2009 r. dodatkowych wydatków w postaci opłat za elektryczność, czynsz i telefon dotyczą natomiast żądań nie będących przedmiotem sprawy. Wniosek został sprecyzowany w sposób przejrzysty i dotyczył żądania zwrotu wyłącznie kosztów zakup leków, artykułów gospodarstwa domowego i baterii do zegarka w wysokości wynikającej z dołączonych rachunków. Natomiast żądania wskazane w postępowaniu odwoławczym, nie objęte wnioskiem, mogły być rozpoznane zgodnie z wolą skarżącej jedynie w odrębnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła I. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 134, 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji naruszyły: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy; b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ze względu na fakt, iż ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej pomimo tego, że decyzja w niniejszej sprawie polega na uznaniu administracyjnym, wobec czego organy nie wskazały w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek przyznania prawa pomocy w takiej, a nie innej wysokości; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu drugiej instancji, który podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji; a także polegające na naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. ze względu na fakt, iż Sąd przyjął, że środki zostały przyznane zgodnie z żądaniem skarżącej określonym we wniosku z dnia 17 kwietnia 2008 r., pomimo tego, że z akt sprawy (decyzji organu II instancji) wynika, że żądanie skarżącej nie zostało uwzględnione w całości, a wniosek został złożony w dniu 17 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują żadne z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, a zatem Sąd drugiej instancji związany był granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustaleniach organów, że skarżąca objęta jest pomocą w ramach możliwości finansowych Ośrodka w stopniu znacznym. Za niewadliwe należy uznać także ustalenie sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdańsku, z której wynika, iż dysponuje on ograniczonymi środkami. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że I. S. we wniosku z dnia 17 kwietnia 2009 r. (omyłkowo wskazanym przez Sąd I instancji jako 17 kwietnia 2008 r.) zwróciła się o przyznanie pomocy na zakup leków, artykułów gospodarstwa domowego i baterii do zegarka. Przedstawione faktury opiewają na kwotę 116,61 zł (za zakupione lekarstwa) oraz 19 zł (za sprzęt gospodarstwa domowego i baterię do zegarka), a zatem przyznanie zasiłku w wysokości 120 zł na pokrycie kosztów zakupu leków oraz 20 zł na zakup naczyń i baterii w całości uwzględniało żądanie skarżącej. Podstawy do kwestionowania wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. nie daje również omyłkowe wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku daty wniosku skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek I. S., na podstawie którego organy przyznały wnioskowane świadczenie, został opatrzony datą i wniesiony 17 kwietnia 2009 r. Uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił, że organy administracji poczyniły ustalenia w celu zbadania sytuacji materialnej skarżącej i przedstawiły stanowisko w przedmiocie środków pozostających do ich dyspozycji, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Wobec braku naruszenia przez organy powyższych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 134, art. 135, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.