II SA/Gl 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...] zrealizowanego od strony ul. [...] w Ż. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku ze skierowanym do PINB zawiadomieniem Urzędu Miasta w Ż. W zawiadomieniu tym wskazano, że zrealizowane przez P.W. ogrodzenie działki od strony drogi gminnej zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszego oraz narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w odległości 80-85 cm od krawędzi jezdni na długości 33m. Szerokość jezdni ul. [...] wynosi w tym miejscu 4,25 m, a szerokość pobocza wykonanego z płyt betonowych 70 cm. Inwestor wykonał przedmiotowe roboty budowlane na przełomie [...] w oparciu o zgłoszenie, co zostało udokumentowane pismem Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia [...]. W piśmie tym poinformowano inwestora o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia. PINB także ustalił, że do zgłoszenia nie zostało dołączone uzgodnienie budowy ogrodzenia z zarządcą drogi gminnej. Próbę takiego uzgodnienia z zarządcą drogi podjął inwestor już w trakcie budowy. Urząd Miejski nakazał mu jednak przesunąć ogrodzenie na odległość 6 m od osi drogi powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem ul. [...] została w zaliczona do dróg lokalnych o symbolu KDI o szerokości w liniach rozgraniczających min. 12 m. W oparciu o przeprowadzone oględziny oraz po zapoznaniu się z przyjętą do zasobów geodezyjnych Starostwa mapą do celów projektowych PINB stwierdził, że krawędź jezdni oraz linia rozgraniczająca drogi przebiega wzdłuż granicy działki inwestora. Po odpowiednim przeskalowaniu mapy potwierdza to także wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zdaniem organu, brak było podstaw do uznania, że zrealizowane ogrodzenie narusza ustalenia planu miejscowego, a skoro roboty zrealizowane zostały w oparciu o dokonane zgłoszenie należało umorzyć postępowanie w sprawie. Od decyzji tej odwołanie wniosła Zastępca Burmistrza Miasta Ż. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, że wzdłuż zrealizowanego ogrodzenia występuje duży spadek terenu, co z uwagi na zbyt wąski chodnik powoduje ogromne zagrożenie dla użytkowników drogi, a szczególnie pieszych. Wskazała, że Urząd Miejski w dniu [...] uzgodnił lokalizację ogrodzenia wzdłuż ul. [...] lecz inwestor się do niego nie zastosował. Zrealizowane ogrodzenie nie zostało w szczególności przesunięte na odległość 6 m od osi istniejącej drogi. Odwołująca się wskazała ponadto, że do zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia inwestor nie dołączył wymaganego uzgodnienia z administratorem drogi, co winno skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił w całości stanowisko PINB. Dodatkowo wskazał, że uzupełnił we własnym zakresie postępowanie dowodowe zaznajamiając się z dokumentacją dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. Z dokumentacji tej wynika, że zgłoszenie to dotyczyło m.in. remontu istniejącego już wcześniej ogrodzenia wzdłuż ul. [...]. Zebrane w sprawie dowody wskazują zatem, że ogrodzenie zostało zrealizowane w linii starego ogrodzenia, bezpośrednio przy chodniku poza działką drogową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Burmistrz Miasta Ż., występujący w sprawie jako zarządca drogi gminnej, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją [...]WINB art. 34 oraz art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) poprzez przyjęcie, że brak zgody zarządcy drogi na usytuowanie ogrodzenia czyni skutecznym dokonanie zgłoszenia budowy. Uzasadniając ten zarzut Burmistrz podniósł, że przyjęta lokalizacja ogrodzenia uniemożliwia, zarówno jakąkolwiek przebudowę drogi, jak i zachowanie minimalnych warunków bezpieczeństwa dla osób poruszających się tą drogą. Ulica [...] posiada bowiem jedynie wąski pas chodnika o szerokości 0, 50 m (plus krawężnik). Po drugiej stronie ograniczona jest zaś ściekiem wodnym oraz wysoką skarpą. Droga posiada bardzo duży ponadnormatywny spadek podłużny, nie tylko wzdłuż spornego odcinka ogrodzenia, ale także na dalszym odcinku aż do ul. [...]. Ten odcinek drogi jest bardzo trudny do utrzymania zwłaszcza w okresie zimowym, bowiem zbyt wąski chodnik, ograniczony teraz dodatkowo płotem, uniemożliwia odśnieżanie drogi, zmuszając pieszych do poruszania się stromą jezdnią. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie inwestora mimo niedolączenia do niego uzgodnienia z zarządcą drogi, to zgłoszenie takie należy uznać za skuteczne. Błąd organu administracji publicznej nie może bowiem obciążać strony. Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że inwestor nie przekroczył linii rozgraniczającej drogi, bowiem zgodnie z mapą przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego krawędź jezdni oraz linia rozgraniczająca drogę przebiega wzdłuż granicy działki P.W. Z tekstu planu miejscowego wynika, że dla dróg oznaczonych symbolem KDI dopuszcza się linię zabudowy w dostosowaniu do istniejącego stanu zagospodarowania. Zrealizowane roboty stanowiły zaś remont starego ogrodzenia znajdującego się w całości na gruncie inwestora. Z mapy wynika, że także chodnik biegnący wzdłuż drogi znajduje się również w całości na gruncie inwestora. Tym samym miasto nie mogło skutecznie domagać się przesunięcia ogrodzenia skoro znajduje się ono poza wyznaczoną w planie linią rozgraniczająca drogi. [...]WINB nie zgodził się także z zarzutem naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności wskazał, że nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 34 ustawy o ruchu drogowym, bowiem w przepisie tym jest mowa o konieczności zachowania odległości 0,75 m od pasa drogowego, a sporne ogrodzenie zostało wybudowane w odległości 80 – 85 cm od tego pasa. W sprawie nie można było skutecznie podnieść także zarzutu naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem [...]WINB nie można kwestionować wynikającego z tego przepisu obowiązku uzgadniania z zarządcą drogi wszelkich odstępstw w zakresie odległości obiektów budowlanych od zewnętrznych krawędzi drogi. Konsekwencjami braku takiego uzgodnienia nie można obciążać jednak inwestora w sytuacji, gdy uprawniony organ przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie mimo, że nie zostało dołączone do niego wymagane uzgodnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddana sądowej kontroli decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jej wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności. Zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymaga jednak stosownie do art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia, którego należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Z uwagi na brak jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie kwestii odnoszącej się do charakteru zrealizowanych robót budowlanych, a w szczególności wyjaśnienia czy polegały one na budowie nowego w miejsce istniejącego wcześniej ogrodzenia, czy też zaliczyć je można było do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wskazać należy, że pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie remontu urządzeń budowlanych, do których należy stosownie do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zaliczyć ogrodzenia związane z obiektem budowlanym. Roboty remontowe polegające na remoncie istniejących obiektow budowlanych i urządzeń budowlanych na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego objęte zostały podobnie jak w poprzednim wypadku także obowiązkiem zgłoszenia. Do wykonywania robót budowlanych w stosunku do których wymagane jest zgłoszenie można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. (art. 30 ust.5 ustawy). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że P.W. pismem z dnia [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ż. zgłosił zamiar wykonania robót polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ż. oraz remoncie istniejącego ogrodzenia działki nr [...]. Z dołączonych do zgłoszenia mapek wynika, że objęte zgłoszeniem ogrodzenie miało zostać wyremontowane wzdłuż ulic [...] oraz [...]. Bezspornym jest również, że pismem z dnia [...] Nr [...] Wicestarosta [...] poinformował inwestora, że nie wnosi zastrzeżeń do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Pismo to przekazane zostało do wiadomości Urzędowi Miejskiemu w Ż. oraz PINB. Bezsporne jest wreszcie, że inwestor przystępując do realizacji zgłoszonych robót budowlanych nie uzgodnił ich z zarządcą drogi gminnej w części dotyczącej remontu ogrodzenia od strony ul. [...]. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego instytucji zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, ściślej skutków tego zgłoszenia. Regulacja zawarta w art. 30 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego. Regułą jest bowiem, że milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia robót upoważnia inwestora do ich rozpoczęcia w terminie określonym w tym zgłoszeniu. Zauważyć też trzeba, że nie każdy upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego, daje inwestorowi legitymację do realizacji zamierzonej inwestycji. Należy mieć bowiem na uwadze, że obowiązkiem inwestora jest określić w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, termin ich rozpoczęcia, ponadto dołączyć określone w przepisie art. 30 ust. 2 – 4 ustawy dokumenty. Z kolei organ w 30 dniowym terminie od daty doręczenia zgłoszenia zobligowany jest ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne objęte jest reglamentacją organu administracyjnego, a jeśli tak to czy na wykonywanie robót wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia zgłoszenia, wreszcie czy nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania wszczętego w wyniku dokonanego zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest umocowany także do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust.2). Załatwienie zaś sprawy, co do istoty następuje bądź poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie (art. 30 ust.2 i ust.6 ) lub nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art.30 ust.7). Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ stanowi zatem formę załatwienia sprawy co do istoty, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. W sytuacji wykonywania robót budowlanych w oparciu o dokonane zgłoszenie organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do ingerencji dotyczącej prowadzonych robót w przypadku, gdy są one wykonywane : - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska ( art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), - na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ( art. 50 ust. 1 pkt 3), - w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 4). W kontrolowanej sprawie Burmistrz Miasta Ż. domagał się przeprowadzenia przez PINB postępowania podnosząc zarzut naruszenia przez inwestora przepisów prawa miejscowego zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z brakiem zachowania wymaganych odległości wynikających z przepisów tej ustawy oraz stosownych uzgodnień z zarządcą drogi. Należy uznać, że zarzuty te jako mieszczące się w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego dawały podstawę do wszczęcia postępowania przez organu nadzoru budowlanego.. W kwestii zarzutu sprzeczności zrealizowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego należy jednak zgodzić się w całej rozciągłości z ustaleniami orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego obu instancji, że do naruszenia takiego nie doszło. Rozważania dotyczące tej kwestii należy rozpocząć od zdefiniowania terminu "linia rozgraniczająca drogi", jaką posłużyła się Rada Miejska w Ż. w uchwalonym planie miejscowym. Definicja taka została zawarta w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia przez linie rozgraniczające drogi rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi". Stosownie do tekstu planu miejscowego na który powołała się strona skarżąca drogi lokalne (oznaczone symbolem KDI) powinny mieć, co do zasady min. 12 m w liniach rozgraniczających (§ 9 ust. 31 pkt 3.1b tekstu planu miejscowego). Stosownie do § 9 ust. 31 pkt 3.1d tego planu linia rozgraniczająca dla dróg oznaczonych jako KDI winna być jednak na terenach zabudowanych dostosowana do istniejącego stanu zagospodarowania. To ostatnie postanowienie pozostaje w zgodzie z rysunkiem planu, a w szczególności ze znajdującym się w aktach sprawy wyrysem z rysunku tego planu ( k- 9). Zgodnie z tym wyrysem oraz mapą do celów projektowych (k - 8) teren przeznaczony w planie pod drogę lokalną KDI (ul. [...]) graniczy na wysokości działki nr [...] z terenem oznaczonym symbolem 7MN1. Granica tych terenów biegnie zaś granicą działki stanowiącej własność inwestora. Powyższe ustalenie powoduje, że roboty budowlane zakwestionowane przez zarządcę drogi gminnej zrealizowane zostały poza liniami rozgraniczającymi drogi. Rozważania dotyczące naruszenia zaskarżona decyzja przepisów ustawy o drogach publicznych poprzedzić należy również od definicji tym razem pasa drogowego, która została zamieszczona w art. 4 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Biorąc pod uwage powyższy przepis nie może zatem ulegać wątpliwości, że stanowiące przedmiot postępowania ogrodzenie zostało zrealizowane poza pasem drogowym. Niezrozumiały dla Sądu jest tym samym zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 34 ustawy o drogach publicznych nakazującego zachować odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznych krawędzi wykopów, nasypów, rowów lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy wynosząca 0.75 m. Pomijając kwestię usytuowania spornego ogrodzenia w odległości 0,80 – 0,85 m od pasa drogowego zauważyć należy, że przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do lokalizacji obiektów czy urządzeń budowlanych (ogrodzeń), które nie są związane z pasem drogowym czy drogą. W ocenie składu orzekającego wykonany remont przedmiotowego ogrodzenia nie narusza także regulacji zawartych w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym jest mowa o sytuowaniu obiektów budowlanych, a zatem odnieść go należy do realizacji nowych obiektów budowlanych, a nie remontu czy nawet przebudowy istniejących już obiektów, jeśli nie doszło do zmiany ich podstawowych parametrów, a w szczególności zmiany ich usytuowania w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni. Dodatkowo wskazać należy także na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 1999 r., IV SA 1129, [w:] LEX nr 47827. W świetle tego wyroku obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Do tego typu obiektów odnoszą się zatem odległości przewidziane w przepisach ustawy o drogach publicznych. Pod pojęciem obiektu budowlanego wskazanego w art. 43 ustawy o drogach publicznych nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Wreszcie podkreślić należy, że art. 20 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków związanych z zapewnieniem należytego utrzymania dróg publicznych, a co zatem idzie bezpiecznego poruszania się po tych drogach pojazdów i pieszych. Obowiązku tego zarządca drogi nie może przerzucać w oparciu o przepisy art. 43 ustawy o drogach publicznych na właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z pasem drogowym. Żaden przepis prawa nie uprawnia zarządców drogi do nakładania na te podmioty obowiązku nieodpłatnego udostępniania nieruchomości pod budowę chodników zapewniających bezpieczeństwo poruszającym się po drogach pieszym, czy realizację innych urządzeń i obiektów inżynierskich związanych z potrzebami zarządzania drogą. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.