II SA/Lu 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skarg W. Ł. i A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. Ł. i A. Ł. po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. S. dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr 1082/3 i 1083/1 położonych w miejscowości K. przy ul. Ź. stwierdził, że A. Ł. na działce nr 1082/3 wykonał ogrodzenie na podmurówce, przez co dokonał zmiany konfiguracji terenu działki . Na skutek tych działań zakłócony został naturalny spływ wód opadowych z działek sąsiednich, który został skierowany na działkę 1083/1. Następnie decyzją z dnia [...] (nr [...]) opierając się na opinii biegłego organ zobowiązał W. Ł. i A. Ł. do wykonania w cokole betonowym ogrodzenia w narożniku od strony północnej, graniczącym z cokołem od strony wschodniej otworu przelewowego o wymiarach 40 cm w pionie i 40 cm w poziomie zaopatrzonego w kratę z prętów metalowych, przedłużenia cokołu betonowego od strony północnej jako betonowej zapory czołowej w kierunku istniejącej hałdy ziemi na długości 3 m i na głębokość fundamentu minimum 50 cm, niwelacji terenu wzdłuż cokołu betonowego od strony działki Z. S. w taki sposób, aby cokół był powyżej powierzchni terenu oraz nakazał likwidację otworu w cokole ogrodzenia od strony działki Z. S. Roboty te miałyby na celu uniknięcie ewentualnych szkód spowodowanych spływem wód powierzchniowych. Organ wyznaczył termin wykonania przedmiotowych prac na dzień 30 kwietnia 2009 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli osobno A. Ł. i W. Ł. A. Ł. w uzasadnieniu odwołania podniósł, że opinia biegłego – T. C., powołanego przez organ jest nieprawdziwa i nierzetelna. Skarżący wskazał na art. 29 ustawy prawo wodne, z którego wynika, że organ może nałożyć określone obowiązki na właściciela gruntu, jednak konieczne jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki z tego przepisu, mianowicie: że doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz, że ta zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. A. Ł. podkreślił , że z dokumentów zebranych przez organ, w tym przede wszystkim z opinii biegłego nie wynika, żeby okoliczności, o których mowa w art. 29 ustawy prawo wodne miały miejsce. Ponadto wskazał, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego – art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji nie wziął zupełnie pod uwagę wniosku o powołanie innego rzeczoznawcy w celu określenia stanu pierwotnego oraz obecnego, w tym szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wód na działce wnioskodawcy oraz na działce sąsiedniej, poza tym nie rozważył wniosku o wyznaczenie terminu rozprawy w celu przeprowadzenia oględzin po ustąpieniu szaty śniegowej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i opinią biegłego w załączeniu do odwołania dołączył opinię techniczną sporządzoną przez innego biegłego T. G. Z kolei W. Ł. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2 , art. 73 § 2, art. 10 § 1 kpa, poprzez: nie zawiadomienie jej o wizji biegłego w terenie, o sporządzeniu opinii w formie pisemnej, z którą mogłaby się zapoznać i zgłosić swoje zastrzeżenia, o spotkaniach z biegłym celem wyjaśnienia uwag i zastrzeżeń do jego opinii. Ponadto podniosła, że nie udostępniono jej akt sprawy przez nie wydanie ich uwierzytelnionych odpisów oraz powołała się na opinię techniczną sporządzoną przez biegłego T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo powołał dowód z opinii biegłego w zakresie melioracji wodnych i wykonawstwa robót wodno-melioracyjnych. Rzeczoznawca, który przeprowadził oględziny terenu, stwierdził, że zostały wykonane prace na działce nr 1082/2 polegające na przemieszczeniu ziemi, zhałdowania jej oraz wykonaniu ogrodzenia na cokole betonowym, co spowodowało podniesienie terenu, przez co lokalnie został zmieniony naturalny przepływ wód powierzchniowych. Poza tym dokonał wyliczeń przepływu wód, na podstawie których uznał, że działki Z. S. "zostaną całkowicie zalane płynącym bezładnie po tym terenie strumieniem wody". Na podstawie powyższych ustaleń, biegły zalecił wykonanie określonych robót budowlanych na działce odwołujących się, mających na celu swobodne odprowadzanie wód powierzchniowych. W uzupełnieniu opinii z dnia 21 sierpnia 2008 r. biegły stwierdził, iż w związku z istnieniem kanalizacji burzowej wewnątrz ogrodzonej posesji W. i A.Ł., wykonanie jednego z punktów określonych w opinii głównej tj. wykopanie rowka wzdłuż istniejącego ogrodzenia, stało się zbędne. Kolegium, mając na uwadze przeprowadzone postępowanie, podtrzymało ustalenia organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie, na skutek wykonanych prac przez W. i A. Ł., doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr 1082/2 (błędnie w decyzji organ I instancji powołał nr działki 1082/3) w postaci zmiany kierunku odpływu wody opadowej, co przy wystąpieniu wielkiej wody może spowodować szkody na gruntach sąsiednich w postaci ich zalania. Ustosunkowywując się do zarzutów wskazanych w odwołaniu A. Ł., organ odwoławczy powtórzył ustalenia zawarte w opinii biegłego T. C. i wskazał, że w opinii biegłego T. G. nie wzięto pod uwagę przypadku wystąpienia tzw. wody stuletniej. Rzeczoznawca powołany przez skarżących brał pod uwagę jedynie średnie opady dla tego regionu, stwierdzając jednocześnie, że "przy takich opadach, nie należy spodziewać się spływu powierzchniowego przy istniejącej wilgotności gruntu, jego zdolności infiltracji i retencji gruntowej – w postaci widocznej warstwy wody powierzchniowej". Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał także zarzuty W. Ł. Kolegium wskazało, że skarżąca została wezwana na rozprawę przed organem pierwszej instancji i w niej uczestniczyła, ponadto została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trakcie postępowania, a także w trybie art. 10 kpa, co ma potwierdzenie w aktach administracyjnych. Kolegium uznało, że dowody przedstawione w sprawie pozwalały na wydanie zaskarżonej decyzji i nie zachodziła potrzeba wywołania nowej opinii biegłego oraz powtórnych oględzin. Czynności te bowiem mogłoby jednie postępowanie to niepotrzebnie przedłużyć. Zdaniem organu wnioski wskazane w opinii T. G. nie podważają opinii biegłego T.C. w kwestii kierunku spływu wód, czy już wykonanych prac przez państwa Ł. Natomiast zalecone prace A.Ł., biorąc pod uwagę art. 29 ustawy prawo wodne, mają jedynie na celu przywrócenie równomiernego spływu wód, w szczególności przy wystąpieniu intensywnych opadów. Fakt, że aktualnie nie stwierdzono wyrządzenia szkody na działkach nr nr 1082/3 i 1083/1, nie przesądza, że w przyszłości wystąpienie takiej szkody nie będzie miało miejsce. Poza tym w postępowaniu nie wykazano, aby Z. S. zasypywał naturalne obniżenie terenu na działce nr 1082/3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z dnia 25 maja 2009 r. wnieśli A. Ł. i W. Ł., przywołując w uzasadnieniu swoich skarg, argumenty zawarte w odwołaniach z dnia 9 kwietnia 2009 r. Ponadto A. Ł. zwrócił uwagę, że stanowisko organu odwoławczego, nie zostało przez niego starannie uzasadnione i wyjaśnione. Wskazał na istotne rozbieżność pomiędzy opinią, a uzupełnieniem opinii sporządzonej przez T. C., na podstawie której Wójt Gminy wydał decyzję oraz na różnice opinii sporządzonych przez uprawnionych rzeczoznawców, co do których organ odwoławczy odniósł się pobieżnie. Ponadto podniósł, że sama decyzja nakazująca przeprowadzenie określonych robót budowlanych, nie precyzuje dokładnie jakie czynności i na jakim odcinku powinny być wykonane. Podkreślał wielokrotnie, że opinie nie wykazały, aby działka sąsiada była zalewana wodą spływającą z jego gruntów, ponadto nie ma żadnej informacji o wyrządzonej szkodzie. Natomiast W. Ł. w znacznej części powtórzyła zarzuty wskazane w skardze A.Ł. Ponadto podniosła, że biegły nie rozważył i nie zbadał faktu, iż na nieruchomości skarżących znajduje się kanalizacja burzowa, która w przedmiotowej sprawie ma istotne znaczenie i zmienia stan faktyczny ustalony przez T. C. Poza tym zarzuciła organom, że nie przeprowadziły rzetelnego postępowania w sprawie regularnego zasypywania, na swoim gruncie, przez właściciela działki nr 1081/3 naturalnego zagłębienia, które może mieć wpływ na zmiany stosunków wodnych na tej i sąsiednich nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowił o połączeniu obu skarg: W. Ł. oraz A. Ł., do łącznego rozpoznania i wyrokowania oraz prowadzeniu ich pod sygnaturą II SA/Lu 459/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności co oznacza, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy kpa, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone dwie sprzeczne opinie uprawnionych biegłych. W opinii T. C. z lipca 2008 r., powołanego przez organ, po przeprowadzeniu oględzin terenu, stwierdzono, że zostały naruszone stosunki wodne na przedmiotowych nieruchomościach. Jego opinia zawierała głównie informacje o przebiegu postępowania, a wyniki z wizji w terenie sprowadzały się do wskazania, jakie roboty mają wykonać skarżący w celu swobodnego odprowadzania wód powierzchniowych. W związku ze złożeniem przez nich odwołań opinia ta została uzupełniona w sierpniu 2008 r. Do omawianego materiału dowodowego nie została sporządzona żadna mapa. Biegły w żaden sposób nie wskazuje także, czy na tym terenie w związku ze zmianami stosunków wodnych została wyrządzona jakaś szkoda. Z kolei opinia sporządzona przez T. G. na wniosek skarżących wprost stanowi, że nie zostały naruszone stosunki wodne i brak jest jakiegokolwiek dowodu wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim wywołanej wodami opadowymi po dokonanych robotach budowlanych, mając na uwadze art. 29 ustawy prawo wodne. Opinia ta oprócz części tekstowej zawiera także część graficzną. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, podtrzymało ustalenia organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, tj. na działce nr 1082/2 w postaci zmiany kierunku odpływu wody opadowej. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, w sposób niewystarczający ustosunkował się do zarzutów przedstawionych przez skarżących, w tym opinii przez nich powołanej. W uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Nie zostało czytelnie wytłumaczone, dlaczego przyznano słuszność opinii biegłego powołanego przez organ I instancji, mając na uwadze konkretne - sprzeczne ustalenia opinii biegłego powołanego przez skarżących. Rzeczą organu było skonfrontowanie sprzeczności w tych opiniach, poprzez przeprowadzenie dodatkowej rozprawy, na której uczestnicy mogliby przedstawić swoje stanowisko oraz zadawać pytania biegłemu w razie wątpliwości. Jeżeli usunięcie wątpliwości nie byłoby możliwe, lub uzyskane wyjaśnienia nie byłby wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ powinien rozważyć możliwość dopuszczenia dowodu z kolejnego biegłego. Uzasadnione jest w tej sytuacji stwierdzenie, że organy nie podjęły wystarczających czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym organ naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w warunkach wykorzystania, w przeświadczeniu tego organu, wszelkich możliwości dowodowych (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2260/01, LEX nr 171224). Poza tym, jak wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, LEX nr 30873), zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającym na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy.