IV SA/Po 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z dodatkowym punktem tankowania pojazdów LPG na terenie obejmującym nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] i [...]w Ś.. Rozstrzygnięcie to wydano po zasięgnięciu opinii Starosty Ś. (postanowienie z [...] marca 2008 r.), opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. (pismo z [...] marca 2008 r.) oraz raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko autorstwa R. N. (raport złożony [...] sierpnia 2008 r.). Przyjęto bowiem, ze przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco na środowisko oddziaływać. W toku postępowania inwestor A. W. (prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU "A. O.") zmienił wniosek w zakresie parametrów inwestycji poprzez zmniejszenie pojemności zbiorników podziemnych oraz powierzchni zabudowy pawilonu stacji i wiaty stalowej (pismo strony z [...] września 2008 r.). Organ I instancji wystąpił także w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 Nr 25 poz. 150 ze zm. - dalej p.o.ś.) o uzgodnienie warunków realizacji do odpowiednich organów. Państwowy Inspektor Sanitarny w Ś. pozytywnie i bez zastrzeżeń uzgodnił środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia (postanowienie z [...] października 2008 r. nr [...]). Pozytywne warunki realizacji inwestycji uzgodnił Starosta Ś. w swoim postanowieniu z [...] października 2008 r. zakreślając 6 dodatkowych warunków dla inwestora. Te okoliczności legły u podstaw rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył A. S. – właściciel nieruchomości sąsiadujący z terenem inwestycji zarzucając oparcie decyzji na nieostatecznym postanowieniu uzgadniającym Starosty Ś., naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu A. S., określeniu środowiskowych uwarunkowań z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 1- 7, pkt 8-16, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 73 pkt 5, art. 85, art. 112, art. 243 i 244 p.o.ś. w zw. § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 Nr 257 poz. 2573 ze zm. – dalej rozporządzenie). Odwołujący co do naruszeń wyżej wymienionego prawa materialnego wskazywał, iż organ nie uwzględnił: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na sąsiednim terenie, c) emisji i występowania innych uciążliwości, d) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, e) usytuowanie przedsięwzięcia z uwagi na możliwe zagrożenie środowiska – przy istniejącym i planowanym użytkowaniu trenu, zdolności samooczyszczenia się środowiska i gęstości zaludnienia, f) zasięgu oddziaływania obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, g) wielkości i złożoności oddziaływania z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, h) prawdopodobieństwa oddziaływania oraz czasu jego trwania częstotliwości i odwracalności oddziaływania. W konkluzji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący wskazywał na wzrost ruchu samochodowego i jego negatywne także dla środowiska i ludzi następstwa. Nadto podnosił na negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko i bezpieczeństwo ludzi także z uwagi na dotychczasowe i planowane funkcje otoczenia inwestycji. W odpowiedzi na odwołanie inwestor akcentował, że odwołującym powoduje jedynie chęć wyeliminowania konkurenta na rynku paliw. A. S. w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji, prowadzi własną stację paliw. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Według organu drugoinstancyjnego zgodnie z art. 56 ust. 1 p.o.ś. organ I instancji mógł uzależnić rozstrzygnięcie sprawy od zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Dla terenu inwestycji obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miejskiej w Ś. z [...] stycznia 2001r. Nr [...]), według którego wolno lokalizować inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 pkt 3 planu). Burmistrz zapewnił stosownie do art. 53 p.o.ś. udział społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji (informacje o planowanym przedsięwzięciu przedstawiono [...] września 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz na stronie internetowej Urzędu). Zgoda na realizację inwestycji oparta zaś została na wynikach postępowania co do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 46 ust. 3, 47, 48 ust. 1, art. 55 p.o.ś. Prawidłowo też organ I instancji uzasadnił odwołując się do analizy Inspektora M. B. z dnia [...] października 2008 r. Organ argumentował, że przedmiotowa zgoda opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego i w tej sytuacji istotnym jest sprawdzenie czy Burmistrz Ś. nie przekroczył granic owego uznania. Z oceny zawartej w raporcie stacja paliw nie wpłynie na zdrowie i warunki życia ludzi, na jakość powietrza, nie zakłóci klimatu akustycznego. Przedsięwzięcie znajduje się na terenie nie zagospodarowanym i nie wpływa na zabytki ani dobra materialne i dostępność złóż kopalin. Konkludując organ I instancji miał wystarczające przesłanki aby wyrazić zgodę na lokalizację przedmiotowego zamierzenia. Zgodnie z art. 56 ust. 1 p.o.ś. organ wydający decyzję środowiskową po wyrażeniu zgody na rozmieszczenie inwestycji wyznacza środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia na podstawie uzgodnień z organami, o których mowa w art. 48 ust 2, ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wynikach postępowania z udziałem społeczeństwa. Uzgodnienie dokonane przez Starostę Ś. zostało wprowadzone do pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji i zawiera warunki przymuszające inwestora do wprowadzenia przy budowie stacji rozwiązań chroniących wszystkie elementy środowiska. Burmistrz Ś. był związany treścią uzgodnień, a decyzja nie odbiega od ustaleń zawartych w raporcie R. N. i A. B.. W ocenie samorządowego Kolegium odwoławczego Burmistrz Ś. prawidłowo wyznaczył warunki realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. S.. Skarżący zarzucał naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji ( art. 6,7,15,77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust 1 pkt 1-7 i 8-16, art. 72 ust. 1 pkt 3 , art. 73 pkt 5, art. 85, art. 112, art. 2473 i 244 p.o.ś. w zw. z § 5 rozporządzenia). Organy I i II instancji w żadnej mierze nie rozważyły podnoszonych przez skarżącego istotnych okoliczności szczególnie z pominięciem środowiskowych uwarunkowań przywołanych w punktach a)-h) odwołania. Według skarżącego raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wadliwy, a do tego sporządzony przez osobę zainteresowaną to jest pełnomocnika wnioskodawcy. Zasadniczo skarga bazuje na motywach i uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie strony nie ustosunkowało się do większości wskazanych w odwołaniu zarzutów. Jakkolwiek nie ma racji skarżący, że sam fakt współsporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odbiera mu przymiot wiarygodności, to jednak należy wziąć pod uwagę, że raport ów stanowi dokument, na którym opiera się organ rozstrzygając o istocie sprawy, tym samym winien być on rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie raportu zawierającego którąś z wymienionych wad stanowi naruszenie istotnie wpływające na wynik sprawy (wyrok WSA W Łodzi z 29 stycznia 2009 r. II SA/Łd 732/08). Zasadnie podnosi skarżąc, że rozpoznając sprawę organ nie wypowiedział się dostatecznie i precyzyjnie o wskazanych w odwołaniu elementów: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na sąsiednim terenie, c) emisji i występowania innych uciążliwości, d) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, e) usytuowanie przedsięwzięcia z uwagi na możliwe zagrożenie środowiska – przy istniejącym i planowanym użytkowaniu trenu, zdolności samooczyszczenia się środowiska i gęstości zaludnienia, f) zasięgu oddziaływania obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, g) wielkości i złożoności oddziaływania z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, h) prawdopodobieństwa oddziaływania oraz czasu jego trwania częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Do przedstawionych jednak okoliczności i zarzutów organ odwoławczy nie wypowiedział się w sposób dostatecznie precyzyjnie i kompleksowo. W istocie ma rację skarżący, że spuentowanie zarzutów odwołania jedynie do kilku zdań pozwala postawić zarzut ogólnikowości uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Już takie działanie stanowi naruszenie podstawowych zasad procedowania administracyjnego zawartych w art. 6 - 9, 11 oraz nadto reguł wypływających z treści normatywnej art. 107 i 128 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w literaturze przedmiotu ugruntował się pogląd, iż naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wpływa na treść rozstrzygnięcia w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa). Generalnie bowiem organ odwoławczy rozstrzygając odwołanie prócz stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności (art.6) zasady prawdy obiektywnej (art.7), pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8), zasady informowania (art.9) oraz zasady przekonywania (art. 11) winien zawrzeć w rozstrzygnięciu także elementy wskazane w art. 107 kpa. Tamże ustawodawca nakazał by każda decyzja administracyjna oprócz jej cech identyfikacyjnych, sentencji, uzasadnienia, winna miedzy innymi zawierać wskazanie podstawy prawnej. Zwrócić należy uwagę, że podstawa prawna decyzji nawet organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz musi zawierać także przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem rozstrzygnięcia organu I instancji lecz ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania. Rozstrzygnięcie swoje zgodnie z § 3 omawianego przepisu organ odwoławczy powinien stosownie uzasadnić. Wspomniany przepis wymienia elementy uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie drugoinstancyjne by odpowiadało warunkom art. 107 kpa musi także ustosunkować się do zarzutów środka odwoławczego rzetelnie i kompleksowo. Jest to konsekwencją obowiązków wynikających także z art. 11 kpa. Zasada przekonywania realizuje się głównie przez właściwe motywowanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Motywy te zredagowane są należycie tylko wówczas gdy odnoszą się do wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Jakkolwiek ani organ odwoławczy ani sąd administracyjny nie są związane treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę to jednak do zarzutów takich w szczególności organ administracyjny obowiązany jest ustosunkować się. Ogólne reguły nakazują bowiem organom administracyjnym prowadzić postępowanie w taki sposób aby poza przekonaniem do swoich racji ponadto pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jeśli nawet zarzuty stawiane w odwołaniu były w ocenie organu odwoławczego ogólnikowe i swoim charakterem odpowiadają bardziej instytucji wniosków i uwag i że mógł je zgłosić każdy, to po pierwsze: organ powinien się do każdego z takich zarzutów wypowiedzieć, a po wtóre jeśli nie dopatrywał się tu interesu prawnego skarżącego w braniu udziału w przedmiotowym postępowaniu, a jak napisał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę dostrzegł brak takiego interesu po stronie A. S., to swojemu przekonaniu powinien dać wyraz w odpowiednio sformułowanym rozstrzygnięciu. Skoro organ odwoławczy ostatecznie przyznał A. S. przymiot strony i rozstrzygnął jego odwołanie merytorycznie, to argumentując odmiennie popadł w sprzeczność. Ponownie rozpoznając odwołanie organ powinien rozważyć i uzasadnić dlaczego A. S. przyznał przymiot strony i wówczas odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu bądź uznać, że nie ma przymiotu strony i wyrazić to w odpowiedniej do tego stanu rzeczy sentencji. Warto nadmienić, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 kpa. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa obowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zobligowany jest do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok WSA w sprawie V SA/Wa 2408/07, wyrok WSA w Gliwicach w sprawie III SA/Gl 1421/08). /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska mb