II SA/Kr 1355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 lipca 2009r . , nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala W dniu 28 lipca 2008 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek B. S. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa zadaszenia pomieszczenia gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania tego pomieszczenia na przedsionek w budynku na działce nr "1" obręb [...] przy ul. N. w K.". W dniu [...] października 2008 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na przedsionek oraz ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę polegającą na zmianie geometrii zadaszenia pomieszczenia gospodarczego. Wskutek wniesionego przez M. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2008 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na uchybienie przepisom prawa polegające na odstąpieniu w treści decyzji od określenia warunków dla geometrii dachu, pomimo iż w tym przedmiocie orzekano pozytywnie decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium skoro nastąpiła zmiana w tym parametrze, wywołana uwzględnieniem wniosku strony należało dać temu wyraz w załączniku nr 1, w którym zawarto warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzył postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na działce nr "1" obręb [...] przy ul. N. w K. oraz ustalił warunki zabudowy w zakresie przebudowy polegającej na zmianie geometrii zadaszenia pomieszczenia gospodarczego na działce nr "1" obręb [...] przy ul. N. w K.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wypełniając zalecenia Kolegium zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu jego decyzji uzupełniono załącznik nr 1 obejmujący warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej o warunki realizacji wnioskowanej przebudowy zadaszenia pomieszczenia gospodarczego. Organ stwierdził też, że spełnione są ustawowe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a ze względu na fakt, iż planowana zmiana sposobu użytkowania mieści się w zakresie wyznaczonym treścią art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazującego na roboty budowlane, które nie wymagają ustalenia warunków zabudowy, postępowanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S. wskazując na fakt, iż pomiędzy nim a skarżącą toczy się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nieruchomości, które może zakończyć się zmianą właściciela budynku, którego dotyczy postępowanie, co stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w kontekście art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał też, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do pierwszego punktu skarżonej decyzji dotyczącego umorzenia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na przedsionek, Kolegium podzieliło ze względu na zakres zmiany wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Podniesiono, że wydana przez organ I instancji decyzja została uzupełniona w kierunku wskazanym w poprzedniej decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2008 r. Kolegium podniosło, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Ponadto zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu nie jest możliwe na tym etapie postępowania rozstrzyganie kwestii podnoszonych w postępowaniu przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności. Kolegium wskazało ponadto, iż nie ma w niniejszej sprawie przesłanek do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest, decyzją o zezwoleniu na przebudowę zadaszenia gospodarczego na działce nr "1" obręb [...]. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa jedynie czy w danym terenie możliwa jest co do zasady zabudowa we wskazanym przez inwestora kierunku. Z decyzją powyższą nie zgodził się M. S., który w dniu 4 sierpnia 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podał, iż decyzja organu II instancji jest dla niego krzywdząca. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż tocząca się sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości pomiędzy nim a B. S. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podał, iż sprawa o zniesienie współwłasności nie jest zakończona i zmierza do przyznania całej nieruchomości skarżącemu. Zdaniem skarżącego tocząca się sprawa cywilna jest prejudykatem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. [...]. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga w ocenie Sądu nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269). Zarzuty skargi koncentrują się wyłącznie na kwestii nie zawieszenia przez organ administracyjny postępowania w związku z toczącym się pomiędzy skarżącym a wnioskodawczynią postępowaniem cywilnym w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości. Należy podkreślić, iż kwestia zasadności zawieszenia niniejszego postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. była już rozstrzygana. Postanowieniem z dnia 27 października 2008 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyjaśnić również należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie kreuje prawa do nieruchomości ani nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest pierwszą decyzją w procesie inwestycyjnym, a wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę należy wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem dopiero na tym etapie postępowania kwestie własności nieruchomości mają znaczenie prawne. Dlatego też wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez B. S. inwestycji nie stwarza żadnego zagrożenia dla współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości czyli skarżącego. Nie wpływa bowiem w żaden sposób na jego prawo do nieruchomości. Nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z przepisami prawa i stwierdził, iż jest ona prawidłowa. Należy zauważyć, iż decyzja organu I instancji została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt: [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [..] października 2008 r. ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem B. S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zaleciło w ponownym postępowaniu określenie warunków dla geometrii dachu, gdyż ten element również miał ulec zmianie. Co do reszty warunków Kolegium odniosło się pozytywnie. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa, gdyż zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do decyzji, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do decyzji; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do decyzji; 4) teren zamierzenia stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony w wypisie z rejestru gruntów jako: B - nie mają zatem zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 póz. 78 ze zmianami); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr 1do decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. I. I., wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr MP-[...]. Prawidłowo wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji na podstawie § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Granice obszaru określono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji określono wszystkie warunki zabudowy jak: linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, geometrii dachu oraz inne parametry szczegółowe. Wszystkie te warunki znajdują odzwierciedlenie w analizie urbanistyczno- architektonicznej. Należy mieć na uwadze, iż postępowanie przedmiotowe dotyczy przebudowy zadaszenia pomieszczenia gospodarczego polegającej na zmianie geometrii zadaszenia, a ściślej kąta nachylenia dachu. Zatem inwestycji w bardzo małym zakresie zmieniającej dotychczasowe parametry budynku. Dlatego też odstąpiono od ustalenia nowych warunków zabudowy w zakresie geometrii dachu. Wnioskowana inwestycja nie zmierza bowiem do zmiany parametrów dachu w rozumieniu definicji dachu jako górnej części budynku, ograniczającej go od góry, zabezpieczającej przed stratami ciepła, opadami atmosferycznymi, słońcem, wiatrem oraz przenoszącej obciążenia wiatrem i śniegiem na ściany budynku, składającego się z konstrukcji nośnej i pokrycia. W myśl art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Mając powyższe na uwadze należało na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę M. S. oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.