II SA/Gd 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2008r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W zaskarżonej decyzji z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Spółki "A" z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2008 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zasilania elektroenergetycznego rezerwowego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, Spółka "A" zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie pozwolenia na budowę zamierzenia polegającego na budowie zasilania elektroenergetycznego rezerwowego w obiekcie – stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]". Do wniosku załączono projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta w decyzji z dnia 6 czerwca 2008 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego w/w zamierzenia z uwagi na fakt, że inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych wydanym w trakcie postępowania postanowieniem, dotyczącym usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor. W jego ocenie, złożony wniosek jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia w sposób określony w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2008 r. Oceniając wniesione odwołanie Wojewoda wskazał, że w toku postępowania administracyjnego wywołanego złożonym przez inwestora wnioskiem, wydane zostało postanowienie z dnia 21 kwietnia 2008 r., w którym Prezydent Miasta nałożył obowiązki, m. in. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że projekt został wykonany na kopii mapy, która nie spełnia wymogów mapy do celów projektowych (brak podpisu i pieczątki pracownika Referatu Zasobu Geodezyjnego). Ponadto, w opinii organu I instancji, które to zastrzeżenia podzielił również organ odwoławczy, projekt narusza wymogi załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841). Inwestycja graniczy bowiem z terenem usług, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w mieście G. (uchwała Rady Miasta nr [...] z 18 grudnia 1997 r. – Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., nr 14, poz. 45), dopuszcza usługi oświatowe, związane z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Dla tego rodzaju usług dopuszczalny poziom hałasu nie powinien przekracza 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy. W opinii organu odwoławczego, w/w zastrzeżenia w pełni uzasadniają wydanie postanowienia z dnia 21 kwietnia 2008 r. przez organ I instancji. Inwestor zaś nie podjął działań, zmierzających do doprowadzenia przedłożonego projektu do stanu zgodnego z prawem – po myśli wydanego postanowienia. W takiej sytuacji, po bezskutecznym upływie terminu na usunięcie stwierdzonych naruszeń, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co też nastąpiło w niniejszym stanie faktycznym. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki "A" zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżąca nie usunęła nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2008 r., mimo że wniosek spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi, co czyniło bezprzedmiotowym nakładanie obowiązków w tymże postanowieniu, 2) błędną wykładnię § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez przyjęcie że część rysunkowa projektu została sporządzona na mapie, która nie została w ocenie organu I instancji przyjęta di państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 3) niewłaściwe zastosowanie przepisów nieobowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu przy zastrzeżeniu, że stanowisko organu odwoławczego jest również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego w tej mierze rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. Nadto, w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: art. 6-11, art. 77 § 4 , art. 104, art. 107 § 1 i 142 k.p.a. przez błędne zastosowanie, w szczególności przez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2004 r., nakładające obowiązki w zakresie usunięcia braków dokumentacji projektowej. Wskazując na te wszystkie uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Spółka podkreśliła, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki sporządzona została na aktualnej na dzień 11 stycznia 2008 r. mapie zasadniczej, przyjętej do zasobu geodezyjnego Urzędu Miejskiego w G. w dniu 15 stycznia 2008 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta nie wymaga dowodu, gdyż znana powinna być organowi z urzędu. Tym samym organ, naruszył dyspozycję art. 77 § 4 k.p.a. Ponadto, niezgodne z prawem jest domaganie się podpisu pracownika i jego pieczęci na tej mapie, gdyż żaden przepis prawa takiego wymogu inwestorowi nie stawia. Odnosząc się do kwestii naruszenia wymogów w zakresie dopuszczalnych standardów hałasu skarżąca wskazała, że nie zostaną one przekroczone w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Zresztą, organ przytoczył jako podstawę prawną tych wymogów przepisy rozporządzenia, które nieobowiązywały w dacie wydania decyzji. Niezależnie od tego, w ocenie skarżącej naruszone zostały przepisy gwarantujące prawo czynnego jej udziału w postępowaniu, bowiem organ powołał się na treść opinii, która nie została udostępniona skarżącej. Naruszone zostały nadto przepisy regulujące terminy załatwienia spraw administracyjnych – wydanie decyzji przez organ odwoławczy zajęło organowi 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał je za chybione. W jego ocenie wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i w pełni zasadne, co skutkować winno oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć, m. in.: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 tejże ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanym stanie faktycznym skarżąca kwestionuje zasadność wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązującego skarżącą do usunięcia braków dokumentacji – projektu budowlanego, a w konsekwencji również – prawidłowość skarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, przedłożony wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wraz z załącznikami odpowiadał wyżej wymienionym wymogom, zawartym w przepisach prawa budowlanego. W tej sytuacji, brak było podstaw do żądania uzupełnienia dokumentacji i wydania postanowienia z dnia 21 kwietnia 2008 r. Skarżąca wskazuje przy tym, że projekt budowlany został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, po myśli § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Ponadto, doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku jest, zdaniem skarżącej nieuzasadnione, gdyż rozporządzenie to nie ma zastosowania do projektowanego zasilania rezerwowego, w którym nie występują przekroczenia długookresowych poziomów dźwięku. W ocenie Sądu, argumenty skarżącej uznać należy w dużej mierze za słuszne. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Analiza przedłożonego projektu wskazuje, że projektowana inwestycja została zobrazowana na mapie, która może służyć do celów projektowych, przy czym mapa ta została uznana przez Wydział Geodezji Urzędu Miejskiego w G. uznana za aktualną w dniu 15 stycznia 2008 r. Czynność ta została zaewidencjonowana pod nr [...]. Jak zatem wynika z akt sprawy, projekt budowlany w części graficznej faktycznie został sporządzony na mapie, której aktualność została potwierdzona przez Urząd Miejski w G. Wydział Geodezji, a mapę przyjęto do zasobu geodezyjnego. Adnotacja powyższa nie została opatrzona podpisem pracownika organu, choć z treści mapy wynika nazwisko osoby wykonawcy. W ocenie sądu, brak podpisu pracownika organu na kopii mapy, która została przez stronę przedłożona w Wydziale Geodezji właściwego urzędu, nie może obciążać negatywnymi skutkami procesowymi tejże strony. Niezamieszczenie podpisu i pieczęci służbowej stanowi niewątpliwie zaniedbanie pracownika organu, a skutków tego zaniedbania nie można przypisywać inwestorowi, który dopełnia wszelkich starań, aby ze swoich zobowiązań na etapie projektowania inwestycji się wywiązać. Podkreślić też należy, że przepisy cytowanego rozporządzenia nie formułują dodatkowych wymogów w odniesieniu do mapy, na której ma być naniesiony projekt, a na które powołuje się organ – w postaci podpisu pracownika oraz jego pieczęci służbowej. Zatem, formułowanie dodatkowych obowiązków, nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa również czyni postępowanie organów administracji w analizowanym zakresie nieprawidłowym. Słuszne w ocenie Sądu są więc wywody skargi, w których wskazuje się, że organ administracji nie może nakładać na stronę obowiązku, który nie został wyraźnie przewidziany w przepisach prawa. Obowiązek sporządzenia projektu na mapie opatrzonej pieczęcią i podpisem organu nie wynika z przepisów prawa, a nawet jeśli by tak było – to jest to wymóg skierowany do organu, a nie strony. Uznać zatem należy, że projekt budowlany w części rysunkowej sporządzony został zgodnie z wymogiem, wynikającym z § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia. W tym też zakresie zobowiązanie do usunięcia braków projektu budowlanego było niezgodne z dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W kwestii doprowadzenia projektu do wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazać należy, że słuszne są argumenty skargi, w których zwraca się uwagę na zastosowanie przez organy administracji przepisów – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2007 r., nieaktualnych w dacie wydawania decyzji. Z dniem 20 lipca 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. o takim samym tytule jak poprzednio obowiązujące. Organy administracji zatem powinny były ocenić kwestię zgodności projektu z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji, a więc z przepisami rozporządzenia z 14 czerwca 2007 r. Zauważyć zresztą należy, że uzasadnienie obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami dotyczącymi dopuszczalnych poziomów hałasu, zawarte w skarżonej decyzji, jest bardzo lakoniczne. Inwestor w piśmie z dnia 9 maja 2008 r. wyraził stanowisko, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania do zasilania rezerwowego, które będzie pracowało jedynie sporadycznie. Rozporządzenie bowiem, w jego ocenie, określa długookresowe poziomy dźwięku. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tego stanowiska, ograniczając się do stwierdzenia, że takie rozwiązania projektowe, które uwzględniają przepisy dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu, są konieczne. Nie chcąc przesądzać kwestii zastosowania rozporządzenia o dopuszczalnych poziomach hałasu do analizowanej inwestycji, gdyż należy ona do kompetencji organów administracji, wskazać należy, że organ uchybił w tej mierze przepisom postępowania dotyczącym wymogów uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), naruszając tym samym wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej w niniejszym stanie faktycznym jest zasadny, aczkolwiek – w braku podjęcia przez stronę środków, mających na celu zdyscyplinowanie organu administracji (art. 37 k.p.a.) – sam w sobie nie może przesądzić o zasadności skargi. Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii oceny stanu faktycznego z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji ocenią kwestię zasadności potrzeby uzupełnienia projektu budowlanego o analizę przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w oparciu. Punktem odniesienia przy ocenie tej kwestii winny być przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska, obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustosunkowanie do wszystkich zarzutów formułowanych przez stronę w toku procesu administracyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.