II SA/Lu 361/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej że działki stanowią mienie gminne oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] ustalającą, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P. stanowią mienie gminne Miasta H. W uzasadnieniu wyjaśniono, że S. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 28 lutego 1994r. w sprawie ustalenia, że działki nr: [...] o łącznej powierzchni 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P. stanowią mienie gminne Miasta H. - w części dotyczącej działki nr [..], która powstała z podziału większej działki nr [...] Organ stwierdził, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie może jako strona domagać się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 28 lutego 1994r. S. K. wykazywał natomiast, że posiada przymiot strony, ponieważ jest następcą prawnym PSS "S." (a przedtem WSS P.), która była użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a więc i jej posiadaczem. Zdaniem wnioskodawcy nabył on prawa na podstawie umowy z dnia 13 listopada 1995r. zawartej w formie aktu notarialnego, na podstawie której nabył całe: przedsiębiorstwo – masarnię wraz z ubojnią. Podnosił, że jego interes prawny wynika również z ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ nie podzielił argumentacji wnioskodawcy wyjaśniając, że na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) - zagospodarowaniu w trybie tej ustawy podlegało m.in. mienie gromadzkie, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 5 lipca 1963r. było faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Zdaniem organu, o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tę ustawę mógłby wystąpić wyłącznie ten, kto posiadał przed dniem 5 lipca 1963r. prawa do uwłaszczanych nieruchomości i prawa te zostały tą decyzją naruszone. Działka nr [...] stanowiąca drogę, z której korzystali okoliczni mieszkańcy dopiero dnia 6 grudnia 1969r. została przekazana w użytkowanie poprzednika prawnego PSS "S." – WSS decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. Również umowa sprzedaży z dnia 13 listopada 1995r. zawarta pomiędzy PSS "S." a S. K. potwierdza jedynie, że w tej dacie PSS "S." była użytkownikiem działki nr [...] i z tego tytułu przysługiwało jej roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. W świetle tego przepisu roszczenie takie nie przysługiwało jednak osobie fizycznej nawet, jeśli była ona posiadaczem nieruchomości. S. K. na podstawie umowy z dnia 13 listopada 1995r. wszedł jedynie w posiadanie działki nr [...], natomiast nie nabył roszczenia o ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, zdaniem organu, S. K. nie mógł być następcą prawnym Powszechnej Spółdzielni Spożywców "S." w H., ponieważ następcą prawnym spółdzielni może być tylko inna spółdzielnia bądź związek spółdzielni lub osoba prawna. Skargę do sądu administracyjnego wniósł S. K., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych. Skarżący podnosił te same argumenty, co w odwołaniu, mające potwierdzić, że posiada on interes prawny w niniejszej sprawie, bowiem jest posiadaczem działki nr [...], powstałej częściowo z działki nr [...]. Zarzucał, że działka ta została sztucznie wydzielona ewidencyjnie, ponieważ faktycznie od początku była częścią przedsiębiorstwa ogrodzonego i zamkniętego. Powołał się przy tym na opinię geodety, sporządzoną dla potrzeb postępowania cywilnego o zasiedzenie. Podnosił, że przy wydaniu decyzji z dnia 28 lutego 1994r. rażąco naruszono art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który nie powinien być zastosowany ze względu na art. 1 ust. 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową kwestią występującą w sprawie jest zagadnienie legitymacji procesowej skarżącego, czyli jego uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego z dnia 28 lutego 1994r.o ustaleniu, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P. stanowią mienie gminne Miasta H. Zasadniczo prawo wszczęcia postępowania administracyjnego (przymiot strony) posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. (art. 28 w zw. z art. 61 § 1 kpa) Interes prawny w każdym wypadku musi wynikać z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262) Interes taki powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami faktycznymi, nie wynikającymi z przysługującego mu prawa. Reguła ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych m.in. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Osoba domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji powinna więc wykazać interes prawny we wszczęciu postępowania. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, kreującej prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia w pierwszej kolejności jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jednak z uwagi na to, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, przyjmuje się, że osobą legitymowaną do wszczęcia takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98). Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć więc następcy prawni stron postępowania zwykłego, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się wzruszenia takiej decyzji następca prawny w każdym przypadku musi bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa i/lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja, której nieważność ma być stwierdzona może na nie wpłynąć i je zmienić. Nabycie praw i/lub obowiązków od innego podmiotu (nawet w przypadku dziedziczenia) nie obejmuje bowiem "interesu prawnego" w ogólności, gdyż interes prawny nie jest ani prawem ani skonkretyzowanym roszczeniem, lecz ukształtowaną indywidualnie sytuacją prawną podmiotu, uzasadniającą – ze względu na możliwość jej zmiany - udział tego podmiotu przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. prawidłowo stwierdziło, że S. K. nie wykazał legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego z dnia 28 lutego 1994r. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W świetle tego przepisu oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 5 lipca 1963r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. (art. 1 ust. 2 ) Na podstawie przedmiotowej decyzji z dnia 28 lutego 1994r. dokonano więc ustalenia, że wskazane w sentencji nieruchomości stanowią mienie gminne Miasta H. Skarżący zakwestionował legalność tej decyzji, zarzucając organom rażące naruszenie prawa materialnego przy jej wydaniu. Skarżący nie wykazał jednak, w jaki sposób ta decyzja naruszyła jego prawa lub obowiązki albo w jaki sposób jej wyeliminowanie wpłynęłoby na jego aktualną sytuację prawną. Interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji skarżący wywodzi z "umowy sprzedaży" z dnia 13 listopada 1995r. zawartej z PSS "S." w H. W paragrafie 4 tej umowy postanowiono, że PSS "S." w H. sprzedaje S. K. nieruchomość opisaną w § 1, oznaczonej jako działka nr [...], która jest własnością PSS "S." oraz "wszelkie prawa i roszczenia do prawa użytkowania wieczystego" nieruchomości opisanej w § 2. Nieruchomość w § 2 strony opisały jako "nieruchomość miejską położoną w H. – P. województwo z., o pow. 8068m2 składającą się działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej w H., której PSS S. jest użytkownikiem i która ma zostać oddana w użytkowanie wieczyste, jako że Spółdzielnia "S." była użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości w dniu 30 grudnia 1990r. oraz własnym kosztem i staraniem wzniosła na części tej działki masarnię wraz z obiektami pomocniczymi: rzeźnią, budynkiem głównym, hydrofornią i budynkiem gospodarczym oraz portiernią". Analiza postanowień umowy prowadzi do wniosku, że na jej podstawie skarżący nabył wyłącznie własność działki nr [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...] skarżący prawa takiego nie nabył. Umowa stanowi, że PSS S. sprzedaje skarżącemu S. K. "wszelkie prawa i roszczenia do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w paragrafie 2", tj. oznaczonej nr [...]. W świetle tak sformułowanych postanowień umowy prawidłowe jest stanowisko organów, że na jej podstawie skarżący nabył wyłącznie posiadanie działki nr [...], które jest jedynie stanem faktycznym, nie nabył nią natomiast żadnych innych praw, a w konsekwencji obecnie skarżący nie może z tej umowy wywodzić interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 28 lutego 1994r. Oceniając własny, indywidualny interes prawny skarżącego należy mieć na uwadze to, że treścią decyzji z dnia 28 lutego 1994r. było wyłącznie ustalenie, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P., obejmujące m.in. działkę [...] (wywodzącą się częściowo z działki [...]), stanowią mienie gminne Miasta H. Decyzja ta nie nakładała zatem na żaden inny podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. W konsekwencji stwierdzenie nieważności takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej – poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości - wyłącznie Gminę H., a nie innego podmiotu. Natomiast ustalenie przez organ, wskutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lutego 1994r., że prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie przysługuje Gminie H. nie wpłynie na sytuację prawną skarżącego, w szczególności nie spowoduje, że to on stanie się właścicielem tych nieruchomości. Pozbawienie Gminy prawa własności nie ma bezpośredniego wpływu na nabycie tego prawa przez skarżącego. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 lutego 1994r. nie pozostaje w związku z sytuacją prawną skarżącego, nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę jego praw. Nie wpłynęłoby ono również na ewentualne roszczenie skarżącego o nabycie w trybie bezprzetargowym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr [...], ponieważ roszczenie takie wygasło z dniem 31 grudnia 2000r. wskutek upływu terminu do złożenia odpowiedniego wniosku (art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm./, a poprzednio art. 88 a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm./) Prawidłowo więc organy przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się nadzwyczajnego wzruszenia przedmiotowej decyzji. Ponadto stwierdzić należy, że posiadanie jest faktycznym władztwem, a nie prawem, dlatego pomimo, iż jest chronione, nie może w tym przypadku stanowić – wbrew zarzutom skargi – źródła interesu prawnego. Interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji a więc aktu intelektualnego o ustaleniu prawa własności, wiązać by się musiał z naruszeniem jakiegoś prawa również pojmowanego intelektualnie, a nie ze stanem faktycznym, jakim jest posiadanie. Nie jest natomiast możliwe dokonanie taką decyzją naruszenia posiadania: naruszenie posiadania może być bowiem dokonane wyłącznie fizycznie, podczas gdy naruszenie prawa własności bądź innego prawa do rzeczy (nieruchomości) np. obligacyjnego - może dokonywać się również niefizycznie poprzez jego przeniesienie, ograniczenie, obciążenie etc. Przedmiotowa decyzja z dnia 28 lutego 1994r. ustalająca, że działki o łącznej pow. 13,0499 ha położone na terenie Miasta H. – P. stanowią mienie gminne Miasta H., nie może zatem naruszyć posiadania, ponieważ jako akt intelektualny nie ingeruje sama w sobie w faktyczne władztwo wykonywane przez skarżącego nad nieruchomością. W konsekwencji, skoro skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 28 lutego 1994r., bowiem nie wykazał, w jaki sposób unieważnienie tej decyzji realnie wpłynęłoby na jego obecną sytuację prawną, powodując jej zmianę, to za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracyjnych, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Słuszne więc było stanowisko organów zarówno I, jak i II instancji, iż wniosek nie mógł być rozpoznany merytorycznie, a postępowanie należało zakończyć ze względów formalnych. Wprawdzie, w orzecznictwie istnieją rozbieżne stanowiska co do tego, w jakiej formie powinno zakończyć się postępowanie administracyjne z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy tj. braku legitymacji procesowej – czy w formie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 kpa (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2004, s. 337) czy też w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1997r., III SA 1802/95), to jednak istnieje zgodność co do tego, że żądanie w takiej sytuacji nie może być rozpoznawane merytorycznie. Z tego względu, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania, prawa nie narusza, a skarga jako pozbawiona podstaw podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).