IV SA/Wa 1404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. i M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia 16 marca 2009r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157§ 1 i art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku H.R. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N. gromady Pi wsi L gromady K w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...] położonych w N. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż M.R. s. M, i M (ojciec wnioskodawczyni) jako repatriant otrzymał gospodarstwo rolne położone w N o łącznej pow. 3.86 ha, w skład którego wchodziła m. in. działka oznaczona nr [...] Działka nr [...] powstała z pgr. Ikat. [...] o łącznej pow. [...] ha Zniesienie parcel gruntowych Ikat. [...] do działki nr [...] nastąpiło w trakcie prac regulacji i wymiany gruntów w gromadzie N pow. P zatwierdzonych orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P z dnia [...] llipca 1954 r. Operat techniczno - pomiarowy dotyczący przedmiotowej regulacji i wymiany z 1954 r. znajduje się w Archiwum Państwowym w P w zespole Archiwum Geodezyjne – N Wojewoda ustalił, iż w zasobach Archiwum Państwowego w P znajdują się arkusze posiadłości gruntowych z końca XIX wieku i z lat późniejszych zakładanych dla nieruchomości znajdujących się na terenie gminy katastralnej N . W arkuszu posiadłości gruntowej nr [...] założonym dla gminy N pod koniec XIX wieku wpisana jest parcela [...] o pow. 230 m (64 sążni) jako droga domowa. Także w arkuszu posiadłości gruntowej nr [...] założonym przed I wojną światową wpisana jest parcela [...] jako droga domowa. W zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P znajduje się operat techniczny z założenia ewidencji gruntów i budynków, który do ewidencji w składnicy wpisano w dniu [...] IV. 1965 r. pod nr: [...]. Z danych zawartych w tym operacie wynika, że działka nr [...] nie zmieniła konfiguracji, a po dokonanych obliczeniach otrzymała pow. [...]ha . Natomiast szkic nr 7 pomiaru stanu władania oraz użytków i placów budowlanych zawiera zamierzoną po linii granicy działki nr [...] z działka nr [...] od strony drogi publicznej nr [...] - studnię betonową. Wojewoda stwierdził, iż tak zamierzona studnia została wrysowana na mapę z założenia ewidencji gruntów i zawsze była usytuowana na granicy [...] - stanowiącą drogę domową z [...] Dalej Wojewoda wskazał, iż decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr: [...] podjęte zostało postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi N gromada P i wsi L gromada K. Jednym z uczestników tego scalenia był ojciec wnioskodawczyni – M.R.. W wyniku scalenia za nieruchomości położone we wsi N, oznaczone jako działki nr nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] punktów M.R. otrzymał ekwiwalent w postaci działek nr nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] punktów. Przedscaleniowa działka siedliskowa nr [...] o pow.[...] ha w wyniku scalenia zmieniła oznaczenie, konfigurację i powierzchnię. Po scaleniu odpowiadała działce nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda podkreślił, iż w aktach z postępowania scaleniowego brak jest pisemnej zgody uczestnika scalenia M.R. na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami. W kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia w poz. 20 zostało odnotowane: "W dniu 1.VIII. 1969 r. R. M. oświadczył, że stan posiadania jest zgodny a ekwiwalent wydzielić w działkach [...], koło masy "na błoniu" i w "chłopskich łąkach", w tym łąki ok. [...] ha". Pomimo tego w wyniku scalenia część działki [...] odpowiadająca dawnej [...] użytkowana jako droga weszła w skład dziatek poscaleniowych oznaczonych nr [...] o pow. [...] o pow. [...] ha wydzielonych innym uczestnikom scalenia. Działka nr [...] została wydzielona Z.K., a działka nr [...] J H. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P decyzją z dnia [...] września 1970r. nr [...] zatwierdziło projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi N Od powyższej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania. Wojewoda wskazał, iż po przeprowadzonych pracach scaleniowych działki nr [...] uległy podziałowi i skutki stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów dotykają w szczególności działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow[...] ha będącą własnością w ½ części M.K. i Z P, a także działkę nr [...] o pow. [...] ha będącą własnością J.H.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] uznał, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P z dnia [...] kwietnia 1969 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, a naruszenie ma charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej ciężką wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczone żadnym terminem. W ocenie Wojewody przedmiotowa decyzja, w części objętej niniejszym postępowaniem nadzorczym, naruszyła rażąco przepisy prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13), który mówi o tym, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Konsekwencją niezgodnego z prawem działania organu I instancji było objęcie scaleniem bez zgody właściciela (M.R.) jego działki siedliskowej, co doprowadziło do zmiany jej granic i rażącego zmniejszenia powierzchni. Zatem przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji istniała już w dacie wydania decyzji, a wada tkwiła w samej decyzji. Odwołania od powyższej decyzji złożyły M.K. oraz Z.P. podnosząc, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż M.R. oświadczając iż zna granice i przyjmuje projekt scalenia wyraził zgodę na objęcie jego zabudowanej działki scaleniem. Zdaniem odwołujących się Wojewoda nie wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził że przedscaleniowa działka należąca do M.R. oznaczona nr [...] została pomniejszona na rzecz obecnej działki nr [...] stanowiącej współwłasność odwołujących się, a także nie zwrócił uwagi na fakt iż H.R. sama pozbawiła się dojazdu do swojej działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż porównując szerokość działki nr [...] przed scaleniem z szerokością działki nr [...] po scaleniu orasz szerokość działki nr [...] przed scaleniem z szerokością działki nr [...] po scaleniu można stwierdzić że powierzchnia przedscaleniowa działki nr [...] w wyniku scalenia ulegała zmniejszeniu z pow. [...] ha do [...] ha ( działka nr [...]) na rzecz poscaleniowej działki nr [...] której powierzchnia powiększyła się z [...] ha do [...] ha. Jednocześnie wskazał, iż w aktach sprawy brak jest zgody M.R. na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, a zatem decyzja zatwierdzająca projekt scalenia dotknięta jest wadą nieważności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. skargę na powyższą decyzję wniosły M.K. oraz Z.P. reprezentowane przez pełnomocnika adwokata T.K.,, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77, 80, oraz 107 § k.p.a., a także art. 156 k.p.a. w zw. z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. W związku z powyższym zarzutami skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, iż organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co nie pozwala na ocenę merytoryczną sprawy oraz uniemożliwia przeprowadzenie weryfikacji stanowiska organu, natomiast wydana decyzja jest lakoniczna, przeprowadzona w głównej mierze w oparciu o dokumenty zawierające błędy, co wskazywał sam organ administracji publicznej. Wskazały ponadto na kwestię błędnie wyrysowanej studni na mapie. W ocenie skarżących nie przeprowadzono w sprawie merytorycznie istotnej opinii geodezyjnej, mimo iż organ przyjął, że na mapie występują błędy. Ponadto zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyrażenia zgody na postępowanie scaleniowe przez pana M.R., co przy możliwość wyrażenia zgody ustnej wydaje się mieć kardynale znaczenie dla wyniku postępowania. Organ nie przeprowadził również sprawdzenia kompletności materiału dowodowego. W kontekście przedziału czasowego sprawy miałoby to oczywiste uzasadnienie ze względu na fakt, iż pan M.R. podejmował kolejno czynności i składał oświadczenia, a w końcu przyjął ekwiwalent (bez jakichkolwiek zastrzeżeń), co może świadczyć, iż wyraził zgodę na przedmiotowe postępowanie i jego skutki prawne. W ocenie skarżących mając powyższe na względzie można przyjąć stanowisko, iż ograny administracji publicznej nie zastosowały normy z art. 77 § 1 k.p.a., która stanowi, iż organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżące podniosły także, iż powołana w zaskarżonej decyzji Instrukcja Nr [...] Ministra z dnia [...] 03.1973 nie należy do powszechnie obowiązujących źródeł prawa, a zatem nie może być podstawą prawną decyzji. Art. 6 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało ono podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Zdaniem skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję administracyjną [...] naruszył art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jaki Wojewoda , dokonali błędnej wykładni normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. stwierdzając, iż proces scaleniowy gruntów wsi N, w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...], [...] i [...]wykonano z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie może pozostawić wątpliwości, iż pan M.R. taką zgodę wyraził. Według skarżących - uczynił to dnia [...] sierpnia 1969 roku poprzez złożenie oświadczenia, w którym wnosił o wypłatę ekwiwalentu za działkę nr [...] działkę siedliskową zabudowaną. Fakt ten odnotował w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji. Podniosły, iż M.R. nie skorzystał z przysługujących mu środków odwoławczych (zwyczajnych i nadzwyczajnych) na decyzję zatwierdzającej projekt scalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowym. Ponadto jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N gromady P i wsi L gromady Kr w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...] , [...] i [...] położonych w N. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233, wyrok WSA 21 lipca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 740/06). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Mając na uwadze powyższe orzekający w niniejszej sprawie Sąd odszedł do przekonania, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N gromady P i wsi L gromady K w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...],i[...] [...] położonych w N - nie naruszył prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż w postępowaniu scaleniowym zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P z dnia [...] września 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi N gromady P i wsi L gromady K w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...],[...] i [...] położonych w N został naruszony art. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24.01.1968 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13) uzależniający poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela budynków. Brak pisemnej zgody M.R. na włączenie budynków stanowiących jego własność do scalenia stanowi rażące naruszenie art. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Istniały zatem podstawy do twierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, iż parcela [...] ( sporna droga) przed scaleniem wchodziła w skład przedscaleniowej działki nr [...] stanowiącej własność M.R.. Pomimo tego w wyniku scalenia część działki [...] odpowiadająca dawnej [...] użytkowana jako droga weszła w skład działek poscaleniowych oznaczonych nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha wydzielonych innym uczestnikom scalenia. W ocenie Sądu powyższe ustalenia jednoznacznie wynikają ze zgromadzonej dokumentacji i znalazły one odzwierciedlenie w treści zaskarżonych decyzji. Jednocześnie za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 6 k.p.a. poprzez powołanie w treści zaskarżonej decyzji Instrukcji Nr [...] Ministra z dnia [...] marca 1973, albowiem nie stanowiła ona podstawy wydania zaskarżonej decyzji, organ zaś powołał się na instrukcję w celu zdefiniowania pojęcia grunty zabudowane. Zdaniem Sądu pojęcie to nie budzi jednak wątpliwości interpretacyjnych i nie w niniejszej sprawie nie wymagało dokonania jego wykładni. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.