V SA/Wa 872/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych; - uchyla zaskarżoną decyzję - I. R. – zwany dalej Skarżącym – wnioskiem z [...] kwietnia 2008 r. złożonym w Biurze [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2008. We wniosku do przyznania płatności zadeklarowane zostały działki rolne w ramach: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz uzupełniającej grupy do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (PZ). Skarżący – po wezwaniu przez organ do złożenia wyjaśnień z 21 października 2008 r. w związku z wykrytymi nieścisłościami – złożył 4 listopada 2008 r. korektę wniosku w której dokonał zmian w zadeklarowanych powierzchniach i oświadczył, że w roku referencyjnym nie posiadał zarejestrowanych zwierząt. Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) oraz w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2000 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – przyznał Skarżącemu płatności na rok 2008 w wysokości 4.267,03 zł, w tym: 1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 2446,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 814,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; 2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1820,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 177,75 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości; oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Organ wyjaśnił, iż Skarżący do płatności JPO zadeklarował powierzchnię działek rolnych w wielkości [...] ha, w wyniku kontroli stwierdzono, iż powierzchnia działek wynosiła [...] ha (działka rolna H wykorzystywana jest w celach rolniczych na powierzchni [...] ha, a nie jak zadeklarował Skarżący [...] ha; działka rolna C wykorzystywana jest w celach rolniczych na powierzchni [...] ha, a nie jak zadeklarował Skarżący [...] ha). Spowodowało to przyznanie płatności JPO w wysokości 2446,43 zł zamiast 3260,77 zł. Do płatności UPO Skarżący zadeklarował powierzchnię działek rolnych w wielkości [...] ha, w wyniku kontroli stwierdzono, iż powierzchnia działek wynosiła [...] ha (działka rolna C1 wykorzystywana jest w celach rolniczych na powierzchni [...] ha, a nie jak zadeklarował Skarżący [...] ha). Spowodowało to przyznanie płatności UPO w wysokości 1820,60 zł zamiast 1998,35 zł. Organ wyjaśnił, iż odmówił przyznania płatności zwierzęcych PZ, ponieważ Skarżący w nie posiadał w okresie referencyjnym zwierząt wpisanych bądź zgłoszonych do rejestru. Skarżący w odwołaniu z 13 marca 2009 r. stwierdził, iż w korekcie wniosku nieświadomie zmniejszył działkę C, której rzeczywista użytkowana powierzchnia rolna wynosi [...] ha oraz zakwestionował dokonane przez organ pomiary i wniósł o ich powtórzenie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację tak jak w decyzji I instancji. Dodatkowo stwierdził, iż nie znalazł podstaw do skierowania sprawy do ponownej kontroli, wskazał przy tym, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jeżeli rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, o czym został poinformowany w protokole. Na powyższą decyzję Skarżący [...] maja 2009 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzucił nierzetelne przeprowadzenie pomiarów na działce nr 1 położonej we wsi S. Podczas pomiarów dokonano omyłkowo zwiększenia obszaru leśnego przez co uszczupliła się powierzchnia orna gospodarstwa. Zdaniem Skarżącego działka jest orna w wysokości [...] ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko faktyczne i prawne prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej, o których mowa w art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) (...) (Dz. U. UE L 03.270.1 ze zm.), określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust 4 ww. ustawy – wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. Wysokość płatności jest zatem uzależniona od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Tak więc powierzchnia gruntów rolnych to zasadnicza okoliczność, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego w sposób bezsporny. Tego obowiązku organ wydający zaskarżoną decyzję – w zakresie pomiaru gruntów rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności obszarowej (JPO) – nie dochował. W rozpoznawanej sprawie orzeczono, iż Skarżący m.in. błędnie zadeklarował powierzchnię działki rolnej oznaczonej literą C – [...] ha, a stwierdzona powierzchnia tej działki wynosi [...] ha. Swoje stanowisko w tym zakresie organ oparł na wynikach kontroli sprawdzającej z [...] września 2008 r. przeprowadzonej na miejscu, techniką pomiaru GPS. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ustawy obligują organy orzekające w sprawie do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej płatności bezpośredniej w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, który podlegać powinien kompleksowej ponownej ocenie przez organ wydający decyzję w następstwie rozpatrzenia odwołania. W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura ARiMR Skarżący zarzucił, iż pomiary działki oznaczonej literą C zostały dokonane błędnie, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze tej działki. Odnosząc się do tego zarzutu organ II instancji stwierdził, że Skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustalenia kontrolne zawarte w raporcie kontroli mają pierwszorzędne znaczenie dla zweryfikowania powierzchni działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, a tym samym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie tych płatności. Raport z kontroli jest istotnym dowodem stanowiącym podstawę do ustaleń faktycznych organów orzekających, a o dużej wadze ustaleń kontrolnych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, w którym podkreślił szczególne umocowanie jednostek organizacyjnych wykonujących kontrole oraz dysponowanie przez te jednostki odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Sąd podziela powyższe stanowisko NSA i uznaje – co do zasady – wiarygodność dowodu z raportu z kontroli, jednakże zauważyć należy, że pogląd prawny wyrażony przez NSA nie wyłącza możliwości oceny raportu z kontroli jako dowodu przez organ orzekający, zwłaszcza w sytuacjach uzasadniających wątpliwości co do prawidłowości ustaleń kontroli. W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości zdaniem Sądu zaistniały i nie zostały one wyjaśnione. Wskazać bowiem należy, że na przedmiotowej działce oznaczonej literą C zostały przeprowadzone dwie kontrole (tzw. zasadnicza z [...] sierpniu 2008 r. i tzw. sprawdzająca z [...] września 2008 r.), kontrole te zostały przeprowadzone przez tą samą firmę – T. S.A. i z zastosowaniem tej samej techniki pomiaru – GPS. Treści obu raportów w przypadku działki rolnej oznaczonej literą C wykazują rozbieżności co do wielkości stwierdzonych gruntów rolnych. Kontrola z [...] sierpnia 2008 r. potwierdziła wielkość deklarowanej przez Skarżącego działki tj. [...] ha (k. nr 58 i 88 akt adm.), natomiast kontrola z [...] września 2008 r. stwierdziła, iż faktyczna powierzchnia gruntów rolnych tej działki wynosi raz [...] ha (k. nr 140 akt adm.) i [...] ha (k. 110 akt adm.). Organ odwoławczy powyższych rozbieżności nie dostrzegł i w zaskarżonej decyzji nie opisał skąd wynikała ta istotna zmiana, pomimo podniesionych przez Skarżącego zarzutów co do błędnego pomiaru wymienionej działki. Tak więc w omawianym zakresie organ II instancji nie wyjaśnił powstałych wątpliwości co do powierzchni spornej działki, chociaż kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie płatności JPO. Nieznany jest powód tak istotnych zmian w ustaleniach kontroli, nie wiadomo czy po zakończeniu kontroli w sierpniu 2008 r. przeprowadzane były dodatkowe czynności, dające podstawę do zmian w ustaleniach kontroli. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, niewystarczające jest powoływanie się przez organ orzekający na niezłożenie przez Skarżącego zastrzeżeń do ustaleń kontrolnych w stosownym terminie. W związku z powyższym Sąd uznał, iż organ orzekający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (raportów z kontroli) wbrew obowiązkowi nałożonemu wprost przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Sądu organ orzekający nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii zasadniczej dotyczącej tego jaka jest faktyczna powierzchnia spornej działki. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało uwzględnienie skargi. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W celu wyjaśnienia opisanych powyżej wątpliwości organ II instancji powinien wystąpić do kontrolujących by wskazali przyczyny rozbieżności między raportami kontroli, a następnie ocenić ich stanowisko, pamiętając o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.