IV SA/Wa 1407/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o powierzchni 13,6502 ha położonych na terenie wsi C. gmina B. oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w wyniku rozpoznania wniosku Wójta Gminy B., wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,2319 ha gruntów rolnych klas III oraz odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 13,6502 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie miejscowości C. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wójt Gminy B. Wskazując, iż wnioskowany teren jest uzbrojony i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów, które uzyskały wcześniej zgodę na zmianę przeznaczenia. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku decyzją z dnia 17 lipca 2009r. Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Minister wskazał, iż wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne klasy III o powierzchni 13,6502 ha to grunty o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym, które tworzą jeden zwarty kompleks gruntów użytkowanych na cele rolne. Ponadto wnioskowany obszar usytuowany jest w otwartej przestrzeni produkcyjnej i otaczają go grunty słabszych klas bonitacyjnych, na których to możliwe jest zlokalizowanie planowanych inwestycji. Na obszarach w bliskim sąsiedztwie, znajdują się zaś duże powierzchnie gruntów, posiadających już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zainwestowane. W związku z tym, przedmiotowe grunty powinny w dalszym ciągu pozostać w rolniczym użytkowaniu. Jednocześnie organ wskazał, iż wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 0,2319 ha, jako teren przewidziany pod poszerzenie dróg publicznych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B., żądając: 1. uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009r. w części odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych o pow. 13,6502 ha, 2. dopuszczenia jako dowodu w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z zaznaczonymi terenami, które posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż grunty, którym odmówiono zgody na zmianę przeznaczenia, wbrew twierdzeniom organu nie stanowią zwartego kompleksu gruntów użytkowanych na cele rolne. Grunty te graniczą z gruntami, które zostały już przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz przemysłową. Wnioskowany teren jest uzbrojony. Wydając wcześniejsze decyzje na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 2,9101 ha klasy II i 44,913 ha klasy III Minister również orzekał w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A zatem strona skarżąca nie rozumie na czym polega zmiana interpretacji tegoż przepisu w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił zatem organowi naruszenie art.7, 8 i 10 k.p.a poprzez niepodjęcia wszelkich kroków w celu właściwego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu gminy i jej mieszkańców, oraz niewysłuchania stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 -dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią, którą Sąd zobligowanym był rozważyć z urzędu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, była forma w jakiej organ orzekający odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). W wyrokach tych przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009r. podlegały uchyleniu także z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek wchodzących w skład spornego obszaru. Organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzyły stanu faktycznego sprawy w sposób rzetelny. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja w sposób lakoniczny odnosi się do opinii wyrażonej w sprawie przez Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej. Ponadto orzekający w sprawie organ nie odniósł się do okoliczności, iż sporne grunty zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie miasta W. oraz jak wskazuje strona skarżąca w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową i przemysłową. Obszar ten jest uzbrojony, a zatem zmiana jego przeznaczenia leży w interesie gminy. Ponadto wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ wnioskowany teren nie stanowi zwartego kompleksu, lecz jest podzielony, co wynika z załączonej do wniosku mapy. Wobec powyższego organ winien dokonać rzetelnej analizy sytuacji faktycznej i prawnej sprawy i dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności podjąć stosowną decyzję. Podkreślić wprawdzie należy, iż słusznie wskazał organ, że grunty objęte wnioskiem są to użytki rolne najwyższych klas bowiem III, zgodnie zaś z brzemieniem art. 6 ust. 1 ustawy i ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazać jednak należy, iż przepis ten nie wyłącza możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy I-III, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie spoczywa więc na Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zobligowany jest podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny, urbanistyczny Gminy B. Podnieść także należy, iż okoliczność, istnienia na terenie w/w Gminy niezagospodarowanych jeszcze terenów, które uzyskały już zgodę na zmianę przeznaczenia, nie ma związku i nie może kształtować stanowiska organu w niniejszej sprawie, bowiem kwesta tempa procesu inwestycyjnego, nie ma wpływu, na rozstrzygnięcie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia innych gruntów rolnych. Kształtowanie polityki przestrzennej jest bowiem domeną i uprawnieniem gminy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowane decyzje w części w jakiej odmawiają one zgody na zmianę przeznaczenia 13, 6502 ha gruntów rolnych zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w/w gruntów rolnych mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni 13,6502 ha na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.