IV SA/Wa 1411/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego K. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1411/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", uchylił decyzję Wojewody [...], zwanego dalej "Wojewodą", z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda stwierdził, na wniosek B. S. - następczyni prawnej byłych właścicieli, że zespół pałacowo -parkowy położony w majątku J., gmina W. o powierzchni ogólnej 322,93 ha, stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 3,1208 ha (dawne parcele nr [...] oraz część parceli nr [...]) nie podpadał pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem". Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A., zwanej dalej "A.", Minister uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji, podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że brak jest podstawy prawnej do orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 14 września 2006 r, sygn. akt IV SA/Wa 1045/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Ministra z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzając, że dopuszczalne jest badanie na drodze administracyjnej, na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51 z późn.zm.), czy nieruchomość lub jej część podpada, czy też nie podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1942/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. Rozpatrując zaskarżoną obecnie decyzją ponownie odwołanie A. od decyzji Wojewody, Minister decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał w szczególności, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewoda naruszył zasady ogólne postępowania, jak i zasady postępowania dowodowego. W ocenie Ministra z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie kwestii, czy część nieruchomości, na której znajdował się dwór i ewentualnie inne zabudowania była w dniu wejścia w życie dekretu wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, czy i w jaki sposób oprócz osoby właściciela nieruchomość ta była powiązana z gospodarstwem rolnym, oraz czy została przeznaczona na cele reformy rolnej wskazane w art.1 dekretu. Organ ograniczył się wyłącznie do wskazania ustawodawstwa przedwojennego, do przytoczenia uchwały Trybunału Konstytucyjnego, do wymienienia kilku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do lakonicznych wniosków, czego nie można utożsamić z przeprowadzeniem postępowania dowodowego, którego brak uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Ministra Wojewoda naruszył tym samym art.7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał również, że Wojewoda zobowiązany jest do skierowania decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie do wszystkich stron postępowania, dopełniając tym samym dyspozycję przepisów procesowych w postaci zasady czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowanej w art.10 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jako korelat obowiązku organu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Organ wskazał, że ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia w przedmiotowej sprawie możliwości wykorzystania przedmiotowego zespołu dworsko - parkowego na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Analizując, czy zespół dworsko - parkowy położony w majątku J. podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Wojewoda nie zbadał, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Organ odwoławczy nakazał zatem zbadanie, czy: istniała odrębna administracja w zakresie zarządzania gospodarstwem rolnym i dworem, tj. cz dwór spełniał jedynie funkcje mieszkalne, czy też stanowił centrum zarządzania gospodarstwem rolnym; czy dwór był utrzymywany z dochodów pochodzących z produkcji rolnej prowadzonej w majątku, czy też był wyodrębniony prawnie i odrębnie opodatkowany; czy były właściciel przedmiotowej nieruchomości miał dodatkowe źródła utrzymania poza majątkiem; czy zespół dworsko - parkowy był wyodrębniony prawnie lub fizycznie od pozostałej części majątku, jakie budynki znajdowały się na terenie zespołu dworsko - parkowego; czy były tam również budynki gospodarcze. W skardze na zaskarżoną decyzję K. M., zwany dalej "skarżącym", podniósł, że decyzja ta narusza art.2 ust.1 lit.e dekretu, art.136, 138§1, 9, 11, 7, 8, 77§1 i 80 k.p.a. Skarga podnosi w szczególności, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, nie rozważył możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, sformułował błędne wytyczne dla Wojewody. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowiska piśmiennictwa prawniczego obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138§2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Błędnie organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego zweryfikowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, z góry zakładając, że zakres tych ustaleń nie wystarcza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. O ile nie sposób zakwestionować trafności spostrzeżeń Ministra, że decyzja pierwszoinstacyjna uchybia przepisowi art.107§3 k.p.a., albowiem nie wskazuje wprost dowodów na których organ ten oparł się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie, to jednakże nie sposób zaprzeczyć, że decyzja ta w jasny i precyzyjny sposób przedstawia te ustalenia oraz wnioski, jakie z tych okoliczności zostały wyprowadzone. Akta organu I instancji zawierają materiał dowodowy, w oparciu o który można zweryfikować ustalenia pierwszo instancyjne (materiał ten wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie zatem uchybienia Wojewody, o którym mowa powyżej, nie można traktować jako dyskwalifikujące orzeczenie. W ocenie Sądu brak również podstaw do automatycznego podważania kompletności rozważań Wojewody w przedmiocie istnienia bądź też nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko -parkowym a gruntami rolnymi. Podkreślić zatem należy, że w decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda wskazał, że dokonał oceny możliwości wykorzystania zespołu dworsko - parkowego na cele reformy rolnej oraz powiązania funkcjonalnego zespołu z wchodzącym w skład nieruchomości ziemskiej gospodarstwem rolnym. Organ I instancji uznał zatem, że pomiędzy tymi dwoma składnikami majątku występuje odrębność. Wojewoda wskazał, że obszar działki o nr ewid. [...] będącej przedmiotem roszczenia pokrywa się z obszarem dawnych parcel katastralnych nr [...] oraz częściowo nr [...]. Wskazane parcele zostały zaznaczone w rejestrze katastralnym w większości jako ogród, co jednoznacznie odróżnia ich przeznaczenie od innych parcel katastralnych zaznaczonych w przeważającej części jako rola. Parcela nr [...] zgodnie z rejestrem stanowiła staw. Do zespołu dworsko - parkowego prowadziła brama główna znajdująca się przy drodze do M. Kompleks ten stanowił wyodrębniony obiekt służący osobistym potrzebom właściciela, w którym koncentrowało się życie kulturalno - towarzyskie. Żadne z pomieszczeń znajdujących się we dworze nie było związane z działalnością rolniczą. Natomiast działalność rolnicza koncentrowała się wyłącznie w podwórzu gospodarczym. W skład podwórza gospodarczego wchodziły: obora, 4 chlewnie, 2 stodoły, kuźnia i stelmacharnia, garaże, oficyna, kurnik, 4 budynki gospodarcze, spichlerz, warsztaty i domy mieszkalne dla pracowników. Do kompleksu gospodarczego prowadziły dwie bramy - jedna znajdowała się przy drodze do miejscowości O., druga łączyła podwórze z gruntami rolnymi. W oparciu o powyższe organ I instancji stwierdził, że gospodarstwo rolne w majątku J. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko -parkowego, a tym samym nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a pozostałą częścią nieruchomości. Rozpoznawszy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy uznał, że rozważania Wojewody na temat istnienia, czy też nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko - pałacowym a gruntami rolnymi nie są wystarczające. W ocenie Ministra rozważania na temat wspomnianego związku funkcjonalnego należy poszerzyć. Odniesienie się do powyższego stanowiska organu wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że pojęcia "związek funkcjonalny", czy też "brak związku funkcjonalnego" nie są pojęciami normatywnymi, co oznacza, że nie tylko nie zostały zdefiniowane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej ani (w odniesieniu do reformy rolnej) w innych aktach prawnych ale przede wszystkim to, że pojęć tych nawet w tych regulacjach nie użyto. Pojęcia te wywodzą się orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Tam też jednak nie zostały zdefiniowane w sposób pozytywny, co oznacza, że nie ustalony został wyczerpujący katalog konkretnych przesłanek występowania, czy też niewystępowania związku funkcjonalnego. Pojęcia te mają zatem charakter niedookreślony. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla ustalenia niezbędnych kryteriów mają wnioski wynikające z praktyki orzeczniczej zarówno administracyjnej, jak i sądowo administracyjnej z uwzględnieniem występujących pomiędzy nimi różnic. W drugoinstancyjnym orzecznictwie administracyjnym wykształcił się rygorystyczny pogląd, że pojęcie związku funkcjonalnego obejmuje wiele aspektów faktycznych, dotyczących powiązań pomiędzy zespołem dworsko, czy też pałacowo - parkowym, jego właścicielem oraz częścią folwarczną majątku, a stwierdzenie wystąpienia choćby jego z tych aspektów upoważnia do uznania, że związek funkcjonalny istnieje, z czego wynika, że wspomniany zespół podpadał pod działanie dekretu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi natomiast na stanowisku, że nie każde tego rodzaju powiązanie przesądza automatycznie o istnieniu przedmiotowego związku funkcjonalnego. Innymi słowy o istnieniu związku funkcjonalnego decyduje wyłącznie fakt istnienia powiązań o charakterze istotnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07 (publ. LEX) wskazano, co następuje "Nawiązując do wyrażonego wcześniej stanowiska dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu PKWN i uznania słuszności zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r, sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. I, s. 783,). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00).". Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Podkreśla się tam m.in., że gdyby przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a majątkiem ziemskim za decydujące przyjąć kryterium podmiotowe, bezprzedmiotowe wydaje się prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, gdyż w przeważającej większości przypadków właścicielem zespołu willowo (pałacowo) parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako właściciel miał również prawo czerpać pożytki z uprawianej przez niego ziemi. Nie zmienia to jednak faktu, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania przedmiotowego zespołu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r. wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 898/07, publ. LEX nr 418313). W innym wyroku tego Sądu, tj. w wyroku z dnia 29 marca 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2128/06 podniesiono, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oddzielone były faktycznie od pozostałej, gospodarczej części majątku. Zespół ten odgrodzony był murem i siatką, północna część parku od podwórza folwarcznego oddzielał zabytkowy spichrz usytuowany na granicy z parkiem. Wjazd na teren parku nie prowadził przez część gospodarczą majątku, lecz posiadał odrębne niezależne bramy. Powyższe świadczy, o tym, że był to zwarty kompleks oddzielony od części gospodarczej majątku. Za powyższym przemawia także to, że pałac stanowił jedynie miejsce zamieszkania właściciela majątku i jego rodziny. Sam fakt zatem, że majątek ziemski wpisany był do jednej księgi wieczystej nie przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego kompleksu pałacowego z pozostałymi jego częściami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony wyżej kierunek wykładni pojęcia związek funkcjonalny. Skoro zatem Wojewoda sformułował w sposób czytelny stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie związek ten nie istnieje, przywołując na tę okoliczność konkretne okoliczności (odrębność zespołu od reszty majątku pod względem topograficznym oraz pod względem funkcji), to obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności szczegółowe zweryfikowanie prawidłowości ustaleń Wojewody (w oparciu o analizę materiału dowodowego), a następnie - w razie potwierdzenia się tych ustaleń - dokonanie oceny, czy powyższe wystarcza do uznania, że związek funkcjonalny istnieje, czy też nie. Organ odwoławczy natomiast całkowicie zaniechał takiej weryfikacji, podnosząc konieczność badania kwestii, które w świetle wniosków wypływających z cytowanego wyżej orzecznictwa uznać należy za nie mające rozstrzygającego znaczenia, ewentualnie takich, które organ odwoławczy mógł zbadać we własnym zakresie lub też w trybie wskazanym w art.136 k.p.a. Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.138§2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ winien rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy sprawy z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.