II OSK 418/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. E. O. S.A. w K. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/09 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania pisma 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. E. O. S.A. w K. – J. na rzecz M. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 13 listopada 2008 r. M. J. wniósł skargę na bezczynność Ministra Środowiska zarzucając organowi naruszenie art. 35, art. 36, art. 64 § 2 w związku z art. 9, art. 128, art. 222, art. 234 K.p.a. przez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia treści odwołania, niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu do jej załatwienia. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. przez Wojewodę Dolnośląskiego, wysłał pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. do Ministra Środowiska jako organu nadrzędnego wobec Wojewody Dolnośląskiego. W piśmie zakwestionował zasadność budowy linii po planowanej trasie wnosząc o rozważenie jej zmiany w sposób niekolidujący z istniejącymi zabudowaniami wsi Sulimów, planowaną zabudową, krajobrazem i potrzebami wynikającymi z ochrony zdrowia mieszkańców. Pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. Minister Środowiska poinformował skarżącego, iż pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. nie zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Podniósł, iż wprawdzie pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. nie zostało zatytułowane "odwołanie" i nie powołał się w nim na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. tym nie mniej z treści pisma wynika jednoznacznie jakiej inwestycji dotyczy. W piśmie skarżący wskazał swoje zastrzeżenia związane z lokalizacją inwestycji. M. J. pismem z dnia 14 września 2008 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu w drugiej instancji odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. na które nie uzyskał odpowiedzi. Zdaniem skarżącego doszło do rażącego naruszenia prawa strony lub stron postępowania administracyjnego do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w dwóch instancjach. Minister powinien zwrócić się zgodnie z art. 64 § 2 w związku z art. 9, art. 128, art. 222, art. 233 i art. 234 K.p.a. o sprecyzowanie treści żądania w piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. Natomiast po sprecyzowaniu powinien przekazać pismo zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. do organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia tzw. samokontroli. Ponadto podniósł, iż pismo nie zostało zakwalifikowane również jako skarga lub wniosek. Zdaniem skarżącego Minister Środowiska przez ponad półtora roku nie podjął czynności zmierzających do uzyskania stanowiska co do treści żądania, pomimo że takie działania miał obowiązek podjąć. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując, że M. J. pismem z dnia 29 stycznia 2007 r. wyraził w imieniu mieszkańców wsi Sulimów zrozumienie dotyczące potrzeby istnienia linii wysokiego napięcia jako elementu nowoczesnego systemu energetycznego kraju, podniósł oczywisty fakt, jakim jest oddziaływanie linii elektroenergetycznych w ich bezpośrednim sąsiedztwie oraz skupił się na psychologicznym oddziaływaniu na człowieka słupów, na których są zawieszone przewody elektryczne przedmiotowych linii. Jednocześnie wniósł o przesunięcie linii energetycznych w obrębie wsi Sulimów, podnosząc możliwość realnych strat jakie poniosą gminy oraz mieszkańcy w wyniku obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej terenów przez linię. Z uwagi na fakt, że w piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. M. J. w żaden sposób nie nawiązał do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. w wyczerpujący sposób odniesiono się do kwestii poruszanych przez skarżącego w tym piśmie. P.S.E. O. S.A. wniosły o oddalenie skargi M. J. na bezczynność Ministra Środowiska wywodząc, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie sposób uznać pisma datowanego na 29 stycznia 2007 r. za odwołanie od decyzji środowiskowej, bowiem nie zawiera żadnego z podstawowych elementów koniecznych do uznania za odwołanie. Pismo to nie wymienia decyzji środowiskowej, od której ma stanowić odwołanie oraz do niej nie nawiązuje. Ponadto nie zawiera stwierdzenia, że strona jest niezadowolona z wydania jakiejkolwiek decyzji. Organ słusznie zatem potraktował je jako wniosek wniesiony w celu lepszego zaspokajania potrzeb ludności przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania pisma, zobowiązał organ do rozpoznania pisma skarżącego z 29 stycznia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Sąd doszedł do przekonania, iż Minister Środowiska pozostaje w stanie bezczynności. Wprawdzie skarżący nie wskazał w piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. dokładnie, że jego pismo dotyczy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., [...] jednak zakwestionował w nim zasadność budowy przedmiotowej linii, wnosząc jednocześnie o rozważenie zmiany jej przebiegu poprzez odsunięcie linii elektroenergetycznej od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i wniósł o ponowne rozpatrzenie możliwości poprowadzenia trasy we ww. sposób. Tym samym, Sąd stwierdził, że skarżący wyraził w nim swoje niezadowolenie z decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności – wniesienia odwołania. W razie wątpliwości co do treści, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto organ powinien dokonać sprawdzenia czy pismo strony spełnia wymogi formalne z art. 63 § 3 K.p.a., a w razie stwierdzenia istnienia braków, jak w tym przypadku braku podpisu skarżącego, winien go wezwać do jego uzupełnienia w podanym trybie art. 64 § 2 K.p.a. Skoro w sprawie organ nie podjął w tym zakresie żadnych czynności, to należało uznać, że pozostaje w bezczynności. Tym samym, zdaniem Sądu skarga M. J. jest w pełni zasadna i wobec powyższego stosownie do treści art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd zobowiązał Ministra Środowiska do załatwienia pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2007 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, po uprzednim wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego pisma. P.S.E. O. S.A. w K.-J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 3 K.p.a., a tych przepisów w związku z art. 128 K.p.a. i art. 8 K.p.a. – poprzez przyjęcie, że pismo Mieszkańców wsi Sulimów z dnia z dnia 29 stycznia 2007 r. powinno być przez organ administracyjny uznane za odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., pomimo tego, że pismo z dnia 29 stycznia 2007 r. nie zawierało żadnego z elementów pozwalających na uznanie pisma za odwołanie od decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uznania, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązania organu do rozpatrzenia pisma z dnia 29 stycznia 2007 r. jako odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego, 2) art. 149 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 3 K.p.a., a tych przepisów w związku z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 63 § 3 K.p.a., w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny winien był powziąć wątpliwości co do określenia treści żądania zawartego w piśmie z dnia 29 stycznia 2007 r. wezwać stronę do uzupełnienia braków pisma. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. M. J. wnosił o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje właściwość sądów administracyjnych rozpoznawania skarg na bezczynność organów wykonujących administrację publiczną. Art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, stanowiąc: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia klub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że bezczynność organu wykonującego administrację publiczną występuje w przypadku, gdy w świetle obowiązującej regulacji prawnej organ obowiązany jest podjąć działanie wnioskowane przez jednostkę, a tego działania w ustawowym terminie nie podejmuje. O bezczynności w postępowaniu administracyjnym przesądza to, czy w danego rodzaju sprawie zostało wszczęte postępowanie, które w ustawowym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zakończyć decyzja administracyjną. Zasadą konstytucyjną jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która przyznaje prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ta konstytucyjna regulacja nakazuje odrzucić formalistyczną wykładnię przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która z uchybień formalnych czynności procesowej strony wywodzi ograniczenie prawa odwołania. Takie ograniczenie prawa odwołania można wyprowadzić tylko jeżeli czynność procesowa jednostki, według obowiązujących przepisów prawa nie może zostać zakwalifikowana jako czynność procesowa wniesienia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując zasadę ogólną dwuinstancyjności (art. 15), nie wprowadza formalizmu procesowego czynności wniesienia odwołania co do treści. Z art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że wystarczającym elementem materialnym jak wyrażenie niezadowolenia z decyzji, chyba że przepisy szczególne wprowadzają w tym zakresie inne wymagania. Jeżeli w sprawie prowadzone jest postępowania administracyjne, zakończone decyzją to dokonanie przez jednostkę czynności wyrażającej niezadowolenie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających treść czynności jednostki. Na organie administracji publicznej ciąży zatem obowiązek dokonania kwalifikacji czynności, a następnie podjęcie jej rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa procesowego. Dla zakwalifikowania czynności jednostki jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzja administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego), zachowanie terminu (art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem w sprawie zapadła decyzja administracyjna, czynność jednostki kwestionująca treść rozstrzygnięcia wymaga kwalifikacji zgodnie z przepisami prawa procesowego. Rozpoznanie takiej czynności poza formami przewidzianymi dla kwalifikowanego postępowania administracyjnego jest działaniem niezgodnym z przepisami prawa, uzasadniającym zasadność zarzutu bezczynności organu wykonującego administrację publiczną. Przesadzają o tym przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 233, art. 234, art. 235), które wyłączają stosowanie w takich przypadkach przepisów o załatwieniu skarg powszechnych i wniosków, nakazując załatwienie zgodnie z przepisami prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.