II OSK 445/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 257/09 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 257/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia (...) października 2007 r., nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia (...) września 2007 r., ustalające M. i A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...) położonej w P., gm. S. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na wyżej wymienionej działce znajduje się budynek mieszkalny, który powstał w 2002 r. w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego. W celu legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. zobowiązał właścicieli nieruchomości, M. i A. M., do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz innych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w terminie do 31 marca 2007 r. Właściciele obiektu wykonali w zakreślonym terminie nałożone na nich obowiązki, w związku z czym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) września 2008 r. ustalił M. i A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Organ ten podkreślił, że ewentualne uchybienia Starosty L. przy przyjmowaniu zgłoszenia budowy przyłącza gazowego, polegające na niepowiadomieniu organów nadzoru budowlanego o rozbudowie budynku bez pozwolenia na budowę i wydaniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej nie oznaczają legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał wysokość opłaty legalizacyjnej za ustaloną prawidłowo (jako iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2, współczynnika wielkości obiektu (w) –1 oraz liczby 50, tj. łącznie 50.000 zł.). Organ ten, odnosząc się do zarzutów odwołania dodał również, iż obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego w tej sprawie stanowi budynek mieszkalny, co potwierdza sam autor projektu budowlanego złożonego przez strony. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie drewnianego budynku mieszkalnego przez dobudowanie części murowanej i połączenie jej z istniejącym drewnianym domem w jedną całość, pokrytą wspólnym dachem z blachy ocynkowanej trapezowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w toku postępowania skarżący przedłożył projekt budowlany, w którym zawarta jest inwentaryzacja architektoniczno-konstrukcyjna i opinia o stanie technicznym budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr (...) w P., stanowiącej własność skarżącego i jego żony. Z projektu tego wynika, że drewniany budynek mieszkalny został rozbudowany i obecnie jest to jeden, większy od poprzedniego dom mieszkalny stanowiący całość architektoniczno-budowlaną. Sporządzony przez autora projektu wykaz pomieszczeń wskazuje, że w nowopowstałej części murowanej na parterze znajduje się przedsionek, hall, niewielkie pomieszczenie gospodarcze oraz pokój o powierzchni 19,13 m2, natomiast w piwnicy znajduje się pomieszczenie wodomierzowe, kotłownia i pomieszczenie gospodarcze. Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości. Niejako ubocznie Sąd wskazał, że nawet gdyby w rozbudowanej części znalazły się same pomieszczenia gospodarcze, nie zmieniałoby to mieszkalnej funkcji obiektu jako całości. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na dobudowaniu murowanej, podpiwniczonej części do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego stanowiły rozbudowę, a zatem zaliczyć należy je do budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Za bezpodstawny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut skarżącego, że pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, wydane w 2004 r. przez Starostę L., doprowadziło do pośredniej legalizacji samowoli budowlanej. Sprawy określone w art. 48 – 51 ustawy należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie starosty, który jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też zdaniem Sądu wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej nie oznacza legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej z dnia (...) października 2007 r. znak: (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane polegający na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu; - art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów - art. 49b ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na nie zastosowaniu tych przepisów W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono przede wszystkim wadliwe przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zastosowania przez organ odwoławczy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej nie wyjaśniono jaki charakter ma dobudowana część budynku. Organy prowadzące postępowanie ograniczyły się do ustalenia daty wzniesienia przybudówki. Nie ustalono natomiast jej funkcji. Zdaniem strony skarżącej wzniesiony obiekt jest wykorzystywany gospodarczo i w takim też celu został wzniesiony. Zaniechanie obowiązku dokonania kontroli z rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z art. 7 oraz 77 k.p.a. znajduje, w ocenie skarżącego, bezpośrednie przełożenie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaniechanie to jest o tyle istotne, że przesądza o materialnej podstawie prowadzenia postępowania w celu legalizacji samowoli. Na wadliwość wydanego orzeczenia istotny wpływ ma również niewłaściwa wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane. Sąd błędnie przyjął iż wybudowany obiekt nie stanowi budynku gospodarczego spełniającego kryteria o których mowa w wyżej powołanym przepisie, lecz rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Zdaniem strony dla określenia charakteru budynku gospodarczego lub mieszkalnego decydujące znaczenie ma sposób jego wykorzystania i cel w jakim został wzniesiony. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący podnosi, iż pokrycie obydwu obiektów wspólnym dachem nie przesadza o mieszkalnym charakterze przybudówki. To jedynie względy celowościowe związane z minimalizacją kosztów inwestycji sprawiły, że samowola przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego. Zdaniem strony skarżącej nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym twierdzenie, że przybudówka ma charakter rozbudowy istniejącego budynku. Rozbudowa może dotyczyć jedynie powiększenia istniejącego obiektu w celu zwiększenia jego powierzchni lub zwiększenia jego funkcjonalności. Jednak w omawianym stanie faktycznym przybudówka pełni zupełnie inne funkcje nie związane nawet pośrednio z budynkiem mieszkalnym do którego przylega. Związek funkcjonalny obu obiektów ogranicza się do wspólnej ściany. O charakterze mieszkalnym przybudówki nie świadczy w ocenie skarżącego również sposób dokonania kwalifikacji pomieszczeń wydzielonych w przybudówce dokonany w inwentaryzacji architektoniczno konstrukcyjnej. Takie kryterium kwalifikacji obiektu jako gospodarczego czy mieszkalnego nie wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a". Potencjalna możliwość adaptacji pomieszczeń na cele mieszkalne nie może wpływać na ogólną kwalifikację obiektu jako gospodarczego funkcjonalnie związanego z gospodarstwem rolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać należy, iż w świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnosić się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 k.p.a.). Na organach administracji spoczywa zatem obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z uwagi na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. uznać należy za niezasadne. Stwierdzić należy, iż organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem właściwie ustaliły charakter wybudowanego obiektu oraz prawidłowo ustaliły kwotę opłaty legalizacyjnej. Oceniając ponadto zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego, w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom Sąd Wojewódzki przeprowadził w sposób prawidłową kontrolę postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu Wojewódzkiego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania za usprawiedliwione. Mając z kolei na uwadze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - art. 59 f ust. 1 i art. 49 zawierały regulacje będące podstawą do ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Będący jednym z elementów opłaty, której sposób obliczania określał cyt. przepis art. 59 f ust. 1 współczynnik kategorii obiektu został zgodnie z art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane określony w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Tenże załącznik do kategorii I zaliczał budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś do kategorii II budynki służące gospodarce rolnej, jak produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko - składowe. Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że do dobudowanej do istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego części murowanej, połączonej z już istniejącym drewnianym domem w jedną całość, pokrytą wspólnym dachem należałoby zastosować kategorię odnoszącą się do budynków służących gospodarce rolnej, a nie mieszkalnych. Twierdzenie to nie jest trafne, ponieważ pomija zawartą w ustawie Prawo budowlane definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według przepisu art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Podkreślić przy tym trzeba, że istotne jest to, czy dane obiekty są przeznaczone na pobyt ludzi, czy nie. Analizując natomiast pojęcie budynku gospodarczego stwierdzić należy, iż zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tą definicją budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zważywszy na fakt, iż poza budynkami gospodarczymi w kategorii II załącznika do ustawy Prawo budowlane, wymieniono także budynki produkcyjne i inwentarsko - składowe, trzeba przyjąć, iż ustawodawca obiekty wymienione w kategorii I i II zróżnicował przede wszystkim pod kątem przeznaczenia tych obiektów. Tak więc zasadnicza różnica pomiędzy budynkiem gospodarczym, a budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest taka, że budynek mieszkalny służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, natomiast budynki gospodarcze przeznaczone są do innych celów niż zamieszkanie w nich ludzi. Trafnie więc przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż budynek mieszkalny, którego rozbudowy i nadbudowy dotyczy zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, należy do kategorii I obejmującej budynki mieszkalne jednorodzinne, a nie mieści się w kategorii II obejmującej budynki służące gospodarce rolnej. Również z treści projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy bezsprzecznie wynika, iż obydwie części budynku (starsza drewniana i nowsza murowana) są ze sobą funkcjonalnie połączone tworząc w całości jeden budynek mieszkalny. Jedynie na marginesie dodać można, iż inwestor nie jest obligowany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie nie jest obowiązkiem lecz swojego rodzaju przywilejem – sposobem sanowania samowoli budowlanej. W przypadku bowiem nie uiszczenia tej opłaty właściwy organ na podstawie art. 49b ust. 7 i 1 ustawy Prawo budowlane wyda decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części murowanej budynku mieszkalnego. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.