IV SA/Wa 1287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skarg E. S.A. z siedzibą w W. i Gminy Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargi - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażaleń złożonych przez Gminę Z. i E. S.A. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów [...]" w gminie Z. W uzasadnieniu wskazano, iż z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zażalenia zostały wniesione w dniu 23 lutego 2009 r. i w dniu 11 marca 2009 r., a więc już w obowiązującym nowym stanie prawnym, dlatego też w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 153 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym na postanowienia wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej i dyrektorów urzędów morskich nie przysługuje zażalenie. Wskazano, że powołany przepis nie wymienia literalnie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jednakże ustawodawca wprowadzając do ustawy powołany art. 153 ust. 2 pkt 2 miał na celu wyłączenie możliwości składania zażaleń na postanowienia wydawane w toku postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lutego 2009 r., złożyli Gmina Z. i E. S.A. wnosząc o jego uchylenie, wskazując na naruszenie art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, iż na postanowienia w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie zakończonych decyzją ostateczną, wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie przysługuje zażalenie. Wskazano także, iż organ odwoławczy naruszył art. 153 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy poprzez Sygn. akt IV SA/Wa 1287/09 zastosowanie wykładni rozszerzającej i uznanie, że od postanowień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie przysługuje zażalenie, mimo iż nie jest on wymieniony w katalogu podmiotów wskazanych w przedmiotowym przepisie. Spółka E. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu również naruszenie art. 9 i 106 § 5 kpa poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podniosła, iż powołanie się przez organ II instancji na uzasadnienie do projektu ustawy jest niedopuszczalne, jak również, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r., pouczył strony o prawie, terminie i sposobie wniesienia zażalenia. W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Tylko bowiem naruszenie prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, lub inne naruszenie prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, uprawniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd administracyjny sprawuje bowiem kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez ocenę legalności postanowień wydanych przez organy administracji. W niniejszej sprawie spór dotyczy wykładni i w jej konsekwencji zastosowania art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje należące do ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje należące do Sygn. akt IV SA/Wa 1287/09 wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W niniejszej sprawie postępowaniem wszczętym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i niezakończonym przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów [...]" w gminie Z. Postępowanie to, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte w dniu 13 listopada 2008 r., z chwilą złożenia wniosku przez E. S.A. i nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem 15 listopada 2008r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy ma być ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. O ile więc w toku dotychczasowych postępowań wydane zostało postanowienie przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, to nie przysługuje wobec niego prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, jeżeli takie postanowienie wydał wojewoda, marszałek województwa, organ inspekcji sanitarnej, dyrektor urzędu morskiego oraz starosta (art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Oznacza to odebranie przez ustawodawcę możliwości odrębnego kwestionowania postanowień wydanych w postępowaniach mających toczyć się według dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o treści obowiązującej przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2008 r. To skutkuje koniecznością uznania, iż odebranie przez ustawodawcę prawa odrębnego kwestionowania postanowień dotyczy także postanowień wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli postanowienia te wydane zostały w toku postępowania wszczętego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Skoro bowiem kompetencje przysługujące dotychczas organom wskazanym w art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska, to art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w swojej literalnej wykładni stosuje się o tyle, o ile dotychczasowe organy wydały już stosowne postanowienia. Sygn. akt IV SA/Wa 1287/09 Jeżeli jednak organy te nie wydały jeszcze takich postanowień we wszczętych uprzednio postępowaniach przed dniem 15 listopada 2008 r. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to z chwilą przejęcia kompetencji tych organów przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska - omawiany art. 153 ust. 2 pkt 2 należy odnieść do postanowień tego organu, jako wydanych w postępowaniach, do których należy stosować przepisy dotychczasowe sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. Istotą omawianego art. 153 ust. 2 jest bowiem wykluczenie możliwości odrębnego kwestionowania rozstrzygnięć uzgadniających wydanych na potrzeby postępowań mających toczyć się na zasadach określonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dlatego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, iż w art. 153 ust. 2 pkt 2 nie został wymieniony regionalny dyrektor ochrony środowiska. W przeciwnym razie, dochodziło by do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień stron polegającego na tym, iż w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., jeżeli stosowne postanowienie uzgadniające wydał organ wskazany w art. 153 ust. 2, to nie mogłoby ono być odrębnie kwestionowane, jeżeli natomiast takie postanowienie wydałby już nowy organ, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska, to mogłoby być odrębnie kwestionowane. Konieczność zachowania jednolitych uprawnień stron w postępowaniach toczących się na podstawie tych samych przepisów nakazuje więc wykluczyć stosowanie takiego zróżnicowania wynikającego z zastosowania literalnej wykładni art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., na rzecz przyjęcia celowościowej wykładni tego przepisu. Przy czym, uprawnienia stron nie doznają w tym względzie uszczerbku, skoro wydane postanowienia będą mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 142 kpa). Ustawodawca nie odebrał bowiem prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania poprzez wykluczenie prowadzenia odrębnego postępowania wobec wydanych postanowień. Postanowienia te będą więc mogły być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 142 kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 1287/09 Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 kpa, ponieważ zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie stosuje się go do rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach o uzgodnienia jeżeli przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, błędne zawarcie w postanowieniu organu I instancji pouczenia o prawie, terminie i sposobie wniesienia zażalenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji, ponieważ, jak wyżej wskazano, zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. Jakkolwiek więc błędne pouczenie o prawie złożenia zażalenia nie może szkodzić stronie (art. 112 w zw. z art. 126 kpa), o tyle błąd ten nie może skutkować uzyskaniem przez stronę takich uprawnień procesowych, które nie wynikają z obowiązującego prawa. Oznacza to, że zażalenia na wydane w niniejszej sprawie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. po dniu 15 listopada 2008 r. nie mogły być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ wyższego stopnia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.