IV SA/Gl 255/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Szpitala A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Prezydenta Miasta J. Nr [...] z dnia [...] w nie potwierdzono prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. T. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w związku z zaistniałą przesłanką, o której mowa wart. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, brak przeprowadzonego wywiadu środowiskowego uniemożliwia wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla M. T. Od decyzji tej w terminie odwołanie wniósł Dyrektor Szpitala [...] w W., wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Wskazał m.in., że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do wszechstronnego zbadania sprawy. Wywiad środowiskowy ze świadczeniobiorcą nie jest jedynym możliwym i dostępnym organowi pierwszej instancji sposobem dokonania stosownych ustaleń. Dyrektor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wskazanym i celowym jest przeprowadzenie alternatywnego dla wywiadu środowiskowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o informacje pochodzące z innych źródeł i za pomocą wszelkich dostępnych organowi środków dowodowych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydana m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na treść art. 28 k.p.a. wskazało, iż odwołujący nie jest stroną postępowania. W świetle powołanego w odwołaniu przepisu art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.) świadczeniodawcy przysługuje wyłącznie uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia. Czynność ta jednak nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji o posiadaniu statusu strony postępowania. Kolegium zaznaczyło, iż godnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawca (szpital) może w przypadku stanu nagłego być inicjatorem wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz osoby nie ubezpieczonej, której szpital udziela pomocy. Zdaniem Kolegium rola szpitala w tym postępowaniu jest ograniczona tylko do możliwości złożenia wniosku -w przypadku stanu nagłego - o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz osoby nie ubezpieczonej. Natomiast jedyną stroną tego postępowania jest świadczeniobiorca, gdyż poprzez wydanie na podstawie art. 54 ust. 1 omawianej ustawy decyzji administracyjnej świadczeniobiorca uzyskuje dokument potwierdzający jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Świadczeniobiorca jest beneficjentem tego postępowania. Natomiast w ocenie Kolegium szpital ma jedynie w tej sprawie interes faktyczny (w przyszłości będzie mógł m.in. na podstawie tego dokumentu ubiegać się od Narodowego Funduszu Zdrowia refundacji kosztów leczenia, dlatego też ze względów .ekonomicznych jest zainteresowany wydaniem przedmiotowej decyzji na rzecz osoby nie ubezpieczonej) nie można jednak uznać, iż posiada także interes prawny. Nie istnieje bowiem żadna norma prawna (wynikająca z przepisów prawa administracyjnego, ani prawa cywilnego) stanowiąca podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku Szpitala w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący Szpital [...] w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił organowi pierwszej brak aktywności w zbieraniu materiału, gdyż zdaniem skarżącego organ ten mógł dokonać oceny sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej w oparciu o wiele innych źródeł np. informacji rodziny, sąsiadów, na podstawie rozeznania środowiska w którym żyje świadczeniobiorca. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji wybiórczo potraktował zapisy ustawy, co stoi w sprzeczności z ratio legis ustawy. Podnosił, iż posiada interes prawny w niniejszej sprawie, który wynika z konkretnej normy prawnej (art. 54 ust. 3,4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 137 ), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje wskazane w przepisie orzeczenia wydawane przez organy administracji publicznej, w tym decyzje administracyjne. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy też procesowego jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Istotą niniejszej sprawy jest kwestia zasadności umorzenia postępowania odwoławczego, z powodu odmowy przymiotu strony skarżącemu zakładowi opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy) w sprawie, prowadzonej z jego wniosku w celu ustalenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej i nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych, w sytuacji, gdy udzielono tej osobie określone świadczenia przez zakład w stanie nagłym. Zgodnie z brzmieniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej nieubezpieczonego świadczeniobiorcy (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Z powyższego wynika zatem, iż prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych (świadczeniobiorcy) potwierdza decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta), właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby i zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek samego zainteresowanego, przy czym ustawa dopuszcza wyjątki, kiedy w stanach nagłych wydanie decyzji może nastąpić wskutek wniosku zakładu opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy), z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 54 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Oczywistym przy tym jest, iż w stanach nagłych opieka medyczna musi być udzielona natychmiastowo, zaś świadczeniobiorca z uwagi na stan zdrowia może nie uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania prawa do opieki. Toteż w takich sytuacjach ustawodawca przewidział w ustawie szczególny tryb postępowania pozwalający zakładowi opieki zdrowotnej złożyć wniosek do organu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku stanu nagłego, niezwłocznie po udzieleniu świadczenia (art. 54 ust. 3). Stąd też należało rozważyć, jaką rolę odgrywa tego rodzaju zapis ustawowy; czy - poprzez zaistnienie nagłej sytuacji - uprawnia świadczeniodawcę jedynie do złożenia wniosku, tylko celem uruchomienia procedury zmierzającej do wydania decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej, czy też służy ochronie uprawnień świadczeniodawcy w związku z udzieleniem przez niego świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych. Bezspornym przy tym jest, że czym innym jest prawo złożenia wniosku, a czym innym interes prawny w domaganiu się konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Wszakże to, że ustawodawca upoważnił właśnie świadczeniodawcę do złożenia wniosku w stanach nagłych ma tu podstawowe znaczenie i czyni z niego stronę postępowania, wszak - co warto podkreślić - istotą sprawy jest potwierdzenie świadczeniodawcy, mocą decyzji, uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Ustawodawca wskazując na świadczeniodawcę, jako uprawnionego do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej dostrzega również potrzebę zapewnienia ochrony prawnej podmiotowi udzielającemu świadczeń w stanach nagłych, a co za tym idzie w tego rodzaju przypadkach chodzi także o zabezpieczenie interesów świadczeniodawcy. Odpowiedź na pytanie o ratio legis takiego unormowania zawarta jest w samym tytule przedmiotowej regulacji, a zatem cel ustawy, jakim jest finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, musi być uwzględniony przy dokonywaniu wykładni jej przepisów. Regułą jest, że decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 3 zd. 1 ustawy). W stanach nagłych świadczeniodawca nie może jednak warunkować udzielenia świadczenia od okazania dokumentu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W takich przypadkach świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy), bezpłatnie, także bez skierowania (art. 60 i art. 61 ustawy). Przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych służy potwierdzaniu uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych lub nieposiadających uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych. Przeto też, skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko ( także o charakterze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego w istocie jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd też w przepisie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownika "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (art. 54 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż strona skarżąca miała interes prawny w wydaniu przez organ I instancji decyzji o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Interes prawny zakładu opieki zdrowotnej potwierdza treść art. 54 ust. 3 in fine ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który w nagłych przypadkach wprost przyznaje świadczeniodawcy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w celu potwierdzenia - poprzez wydanie decyzji - uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu tym świadczeniodawca korzysta więc z przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podobne stanowisko w kwestii interesu prawnego świadczeniodawcy zaprezentowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 55/08 (dostępny w CBOSA) oraz WSA w Krakowie z dnia 05 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1511/07 (zbiór orzeczeń LEX Nr 492398). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.