I SA/Wa 1008/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 1008/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: W dniu 10 stycznia 2004 r. Prezydent W. decyzją nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...], w obrębie [...], mającej powierzchnię [...] m kw., dla której urządzona jest księga wieczysta KW Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy dla W. Do nieruchomości tej Spółdzielnia [...] w W. posiadała i nadal posiada prawo użytkowania wieczystego. W dniu 25 czerwca 2008 r. członek w/w Spółdzielni – A. B., któremu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], wystąpił z wnioskiem, w którym – po jego ostatecznym sprecyzowaniu – domagał się stwierdzenia nieważności w/w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wskazując na przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Wnioskodawca twierdził przy tym, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu bo – jako członek w/w Spółdzielni - był inwestorem obiektu położonego przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2008 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu postępowania nadzorczego w toku którego ustaliło jednak, że A. B. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji podziałowej. Następstwem tego została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji A. B. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym twierdził, że winien być traktowany jako strona objętego wnioskiem nadzorczym postępowania, gdyż powinien uzyskać korzyści w postaci udziału [...] % w gruncie [...] m kw, na podstawie art. 39 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nakazującego Zarządowi Spółdzielni wydzielenie przysługującej mu części z masy spółdzielczej. Ponadto skarżący podnosił, iż Spółdzielnia działa wyłącznie na rzecz swoich członków i nie ma żadnych własnych interesów. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r., iż w sprawie zachodziła przesłanka z art. 105 § l k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przemawiająca za umorzeniem niniejszego postępowania. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte na wniosek osoby, która nie posiadała w tym postępowaniu interesu prawnego. Organ zauważył przy tym, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w W. w [...], przy ul. [...] wydana została na wniosek podmiotu uprawnionego do niej tj. - Spółdzielni [...] z siedzibą w W. i do tego podmiotu była skierowana. Za stronę zaś postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który posiada interes prawny lub obowiązek, o którym należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Treścią przy tym pojęcia "interes prawny" jest – jak wywodził organ - publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślono, że cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawca jest członkiem Spółdzielni [...] i przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku Spółdzielni. Nie jest zatem uprawnionym do nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Uprawnionym do niej pozostaje nadal Spółdzielnia [...] w W. Kolegium podniosło nadto, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się A. B. nie nakłada też na niego żadnych nowych obowiązków, ani nie rodzi dla niego żadnych nowych uprawnień i dlatego organ stanął na stanowisku, że nie można było w tej sytuacji uznać wnioskodawcy za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności w/w decyzji podziałowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł A. B. W skardze skarżący podnosił argumenty merytoryczne, które – jego zdaniem – przemawiały za koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Twierdził w szczególności, że Spółdzielnia nie miała prawa do występowania o podział nieruchomości, dokonujący zaś podziału organ nie miał prawa twierdzić, że nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, bo taki stan rzeczy był tylko przejściowy i w związku z tym postępowanie o podział winno być zawieszone do czasu uchwalenia takiego planu a ponadto twierdził, iż brak było w tym przypadku realizacji celu publicznego. Ponadto odwołując do treści przepisu art. 40 prawa spółdzielczego wywodził, że we władaniu Spółdzielni pozostają jedynie grunty niezabudowane i Spółdzielnia nie miała prawa "ich krojić". W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 3 listopada 2009 r. skarżący, powołując się na ustawodawstwo spółdzielcze podnosił, że należy mu od Spółdzielni wydzielenie z jej majątku sfinansowanego przez niego mieszkania o powierzchni [...] m. kw. wraz z cyt."własnością finansowanego nadal gruntu w części [...] % czyli [...] m kw." i z tego faktu wywodził swój interes prawny w niniejszej sprawie. Twierdził również, że pojęcie strony jest pojęcie procesowym a nie materialnym i odwoływał się w tej mierze do art. 61 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie organizacja społeczna tj. [...] Stowarzyszenie [...] w P. wniosło o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika podnosząc, że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W tych warunkach, mając na uwadze treść § 9 złożonego do akt Statutu [...] Stowarzyszenia [...] w P. i uznając, że z punktu widzenia formalnego niniejsza sprawa mieści się w ramach celu w/w Stowarzyszenia, które m. in. świadczy pomoc osobom mieszkającym w zasobach spółdzielczych, udziela im wsparcia społecznego konsultacyjnego i prawnego, dopuścił wspomnianą organizację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika – na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna i z tego powodu podlegała oddaleniu. W niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy A. B. posiadał przymiot strony, umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego w oparciu o treść art. 157 § 2 kpa w stosunku do decyzji podziałowej, skierowanej do Spółdzielni [...]– jako podmiotu posiadającego prawo użytkowania wieczystego do dzielonego gruntu. Zaznaczyć przy tym wypada, że – zgodnie z treścią art. 157 § 2 i 3 kpa - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i w tym przypadku nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. W myśl zatem art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku, gdy okaże się że z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot, który w tym postępowaniu nie posiada interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania a jeśli, mimo wszystko zostało ono wszczęte – należy je umorzyć. Zaakcentować także wypada, że - na tym etapie sprawy - nie dochodzi do jej rozpoznania pod względem zasadności argumentacji materialnoprawnej, przemawiającej za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga przepis art. 28 kpa, z którego treści wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Nadmienić wypada, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie posiadał i nie posiada żadnych praw do gruntu spornej działki nr [...] o powierzchni [...] m. kw. [...], wykazanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Była ona zarówno w dacie zatwierdzenia podziału jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] w W. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że powszechnie uznaje się, iż interes prawny, o którym mowa w w/w art. 28 kpa, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt l OSK 51/07, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt l OSK 1711/06, niepubl.). W niniejszej sprawie, decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki została wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 93-98 tejże ustawy, o tym, czy będzie podzielona nieruchomość i w jaki sposób decyduje w zasadzie jej właściciel (użytkownik wieczysty). Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o powyższych sprawach decydować. Tylko te podmioty są w związki z tym stroną postępowania podziałowego a także mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu prawa, podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wskazać też należy, w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie także niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną postępowania podziałowego i nie była mu doręczna kwestionowana decyzja Prezydenta W. Jak wynika z akt sprawy nie posiada on również żadnego tytułu prawnego do gruntu podzielonej działki. Skarżący swój interes prawny upatruje natomiast w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 119, poz. 1116, ze zm.). Zdaniem Sądu ten pogląd skarżącego uznać należy za błędny. Treść art. 40 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w myśl którego we własności lub współwłasności spółdzielni pozostają określone w nim (przykładowo) rodzaje nieruchomości, jest skorelowana z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 80, poz. 903, ze zm.), który wskazuje, jakim wymaganiom powinna odpowiadać działka stanowiąca podstawę nieruchomości wspólnej, konieczna do wyodrębnienia lokali na rzecz członków. Nieruchomość wspólna musi zatem obejmować grunt pod budynkiem oraz grunt niezbędny do racjonalnego korzystania z budynku, a także musi mieć również zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w zdaniu pierwszym tego przepisu spółdzielni przyznane zostają prawa do nieruchomości "w takim zakresie, w jakim nie narusza to przysługującej członkom i właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni odrębnej własności lokali lub praw z nią związanych", a skarżący nie jest właścicielem odrębnej własności lokalu, lecz posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, to przepis ten nie dotyczy jego sytuacji prawnej. Zgodnie zaś z treścią art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, po jej wejściu w życie (czyli po dniu 24 kwietnia 2001 r.) spółdzielnia była obowiązana: 1) wystąpić z wnioskiem do właściwego organu w sprawie połączenia lub podziału nie- ruchomości, jeżeli jest to niezbędne do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40; 2) podjąć czynności związane z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. Podział nieruchomości może w takiej sprawie nastąpić niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wówczas odpowiednio. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 41 dotyczy zatem niewątpliwie jedynie określonych obowiązków spółdzielni mieszkaniowej, które zostały tą ustawą na nią nałożone oraz stanowi podstawę prawną dla spółdzielni mieszkaniowych do wystąpienia w konkretnej sprawie do właściwego organu z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od istnienia i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku braku tej regulacji, ze względu na treść art. 93-95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie byłoby prawnie dopuszczalne. Także więc ten przepis prawa nie dotyczy bezpośrednio ani praw, ani obowiązków skarżącego. Konkludując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadał interesu prawnego, który uprawniałby go do uznania za stronę postępowania nadzorczego dotyczącego podziału spornej nieruchomości, choć z pewnością posiadał interes faktyczny. W tej sytuacji więc, wobec niewskazania przez skarżącego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do dzielonej działki (a nie jedynie roszczenia wynikające z prawa do przekształcenia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w odrębną własność tego lokalu),nie mógł on być uznany za podmiot posiadający interes prawny, umożliwiający skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej kwestionowany projektu podziału nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 wyżej cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.