I SA/Wa 1278/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. działającej jako następca prawny zmarłej E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 1993 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] i odmówił zwrotu na rzecz E. D. działek budowlanych o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, położonych w Z. przy ul. [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta Z. nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r. w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 9, poz. 43) wszczęte zostało postępowanie podziałowe w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] położonych w Z. przy ul. [...], będących własnością E. D., które włączone zostały do terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. W wyniku przeprowadzonego podziału powstało 26 działek budowlanych - z czego przy właścicielce pozostała działka nr [...]. Dwie z wydzielonych działek zostały nadane na własność osobom fizycznym. Natomiast pozostałe 23 działki nie zostały nikomu przekazane i stanowiły własność Miasta Z. - co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...]. E. D. wnioskiem z dnia 28 października 1992 r. wystąpiła o zwrot przejętego na rzecz Skarbu Państwa terenu, który nie został wykorzystany na cel, na który został przejęty. Decyzją z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł zwrot działek budowlanych o numerach ewidencyjnych [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] m2, położonych w Z. przy ul. [...], powstałych w wyniku podziału i przejętych na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) - na rzecz E. D. Orzekł także o sposobie i terminie zwrotu nieruchomości oraz wezwał E. D. do wpłaty na rzecz Miasta Z. kwoty [...] zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał art. 69 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 69 ust. 4 tej ustawy, przepis powyższy stosuje się także do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Organ uznał, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowe nieruchomości od 10 lat nie zostały zagospodarowane pod budownictwo jednorodzinne - a taki był cel realizacji ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. - podlegają one zwrotowi w myśl wyżej cytowanych przepisów. Dodał też. że ww. działki stanowią obecnie własność Miasta Z., zatem zwrot wypłaconego odszkodowania nastąpi na rzecz tego Miasta, a ponadto zwracane odszkodowanie podlega waloryzacji zgodnie z § 3 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Z., stwierdzając że wymienione w zaskarżonej decyzji działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] stanowiły uprzednio – podobnie jak inne sąsiednie grunty – tereny rolne i wchodziły w skład gospodarstwa rolnego E. D. Pozostają one obecnie w planie zagospodarowania przestrzennego terenami budownictwa jednorodzinnego, tego charakteru nie straciły i stracić go nie mogą. Zatem cel - w jakim zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa - jest realizowany i w rozumieniu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nie stały się w żadnym wypadku zbędne na ten cel. Miasto Z. musi bowiem posiadać w swym zasobie rezerwy gruntów przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej. Taki właśnie cel miało pozostawienie przedmiotowych działek w zasobie i nie przeznaczanie ich do wcześniejszego zbycia. W odpowiedzi na wniesione odwołanie E. D. w piśmie z dnia 1 września 1993 r. stwierdziła, że obowiązujące prawo nakazuje zwrócenie poprzednim właścicielom działek wywłaszczonych, jeżeli nie zostały one zagospodarowane zgodnie z celem i przeznaczeniem. Nie ma więc znaczenia fakt, że Urząd Miejski w Z. zmienił przeznaczenie nieruchomości z gospodarstwa rolnego na działki budowlane, skoro ich nie zabudował - bowiem nie fakt przeznaczenia ich na działki budowlane był celem wywłaszczenia lecz zabudowanie ich. Decyzją z dnia [...] września 1993 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] i odmówił zwrotu działek budowlanych o numerach ewidencyjnych [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o ogólnej pow[...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] m2, położonych w Z. przy ul. [...] - na rzecz E. D. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe działki nie zostały do chwili obecnej wykorzystane na cel, który uzasadniał ich przejęcie na rzecz państwa, jednakże art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazuje jako przesłankę zwrotu zbędność nieruchomości na cel, dla którego była ona przejęta przez Państwo, nie zaś wykorzystanie działki. Przedmiotowe działki pozostają w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny budownictwa jednorodzinnego, tego charakteru nie straciły i stracić go nie mogą. Zatem zarówno cel jak i prawna możliwość jego realizacji nadal istnieją. Grunty przejęte od E. D. przez Państwo pod urządzenie terenów budownictwa jednorodzinnego zachowały swoje dotychczasowe przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że stały się one zbędne w znaczeniu wynikającym z ww. art. 69 ust. 1. Skargę na powyższą decyzję - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wniosła E. D., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...]. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i stwierdziła, że Wojewoda [...] przyjął niewłaściwą interpretację przepisu art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przez co rażąco naruszył prawo. W jej opinii przepis ten został prawidłowo zinterpretowany w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1993 r. Natomiast powołany przez Burmistrza Miasta argument, że grunty te zostały przeznaczone na zasoby gruntów gminnych przeznaczonych na wymianę na grunty prywatne i są potrzebne dla planowej gospodarki miejskiej oraz twierdzenie Wojewody [...] o potrzebie posiadania przez Urząd rezerw w zasobach gruntów przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej i wymiany ich na grunty potrzebne do spełniania funkcji gospodarczych miasta - nie znajdują potwierdzenia w treści art. 69 ust. 1 ww. ustawy. Jest to niedopuszczalna wykładnia rozszerzająca, która narusza prawo własności właścicieli tych nieruchomości. Skarżąca podniosła też, że tworzenie rezerw w zasobach budowlanych oznacza handel gruntami wywłaszczonymi na cele budowlane, a wiadomo, że inny cel przyświecał ustawodawcy. Chodziło mu bowiem o naprawienie szkód spowodowanych niesprawiedliwymi decyzjami wywłaszczeniowymi. Dodała, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozdziale 2 określiła przypadki, w których można tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy przez urząd miasta czy gminy - jednakże w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie występuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] września 1993 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r. i odmówił zwrotu szczegółowo określonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - która obowiązywała w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie - nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w myśl ust. 4 tego art. przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na mocy art. 5 ust. 2 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. zarządzeniem z dnia 28 lutego 1981 r. nr 2/81 w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 9, poz. 43). Naczelnik Miasta Z. ustalił w § 1 tego aktu teren położony w mieście Z. - na którym znajdują się przedmiotowe działki - jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne oraz ustalił plan podziału tego terenu na działki budowlane według załączników. Cel wywłaszczenia przedmiotowych działek został zatem wyraźnie określony - jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. W związku z tym rozpatrując kwestię, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędne z uwagi na ww. cel należy rozróżnić zbędność faktyczną i zbędność w rozumieniu prawnym. Ta pierwsza występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne, niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei druga oznacza powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2070/97). Oznacza to, że zbędność nieruchomości na cel określony aktem o wywłaszczeniu to niezrealizowanie i faktyczna lub prawna niemożność zrealizowania celu wywłaszczenia. W niniejszym przypadku nie występuje ani zbędność w rozumieniu prawnym, ani faktycznym. Przedmiotowe działki zostały przejęte jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a następnie zostały na ten właśnie cel przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego miasta. Weszły do rezerwy gruntów przeznaczonych na cele zabudowy jednorodzinnej Miasta Z.. Nieruchomości nie musiały zostać zabudowane, jak twierdziła skarżąca – gdyż w tym przypadku cel dokonanego wywłaszczenia zostałby określony inaczej np. jako zrealizowanie inwestycji budowlanej. Zatem, skoro cel określony w akcie wywłaszczenia - teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne - został zrealizowany, to nie można mówić w niniejszym przypadku o zbędności przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i w dalszym ciągu zachowuje swoje przeznaczenie na ten cel – w każdym czasie może być do tego celu użyta. W związku z tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji - nieruchomość nie może zostać zwrócona, gdyż nie została wypełniona przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia określona w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących sposobu dysponowania przez Urząd Miasta Z. rezerwą, w której znalazły się przedmiotowe grunty, należy stwierdzić, że nie mogły zostać one rozpoznane - bowiem nie należą do niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości. Reasumując Sąd uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. D., a jego decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzić też należy, że wnikliwie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy - wszechstronnie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Na marginesie Sąd zauważa, że od wydania zaskarżonej decyzji minęło 16 lat. Nie jest wykluczone, że stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek uległ diametralnej zmianie. Jednakże Sąd oceniał tylko prawidłowość zaskarżonej decyzji na datę jej wydania - czy jest ona zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie ustawa z 1985 r. została zastąpiona ustawą o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając swoje żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie. Zatem strona może ponownie złożyć wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ewentualny wniosek zostałby rozpoznany zgodnie z aktualną ustawą, która – w przeciwieństwie do poprzedniej ustawy – dokładnie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "stała się zbędna na cel wywłaszczenia" poprzez określenie konkretnych terminów, których upływ powoduje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.