II OSK 724/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K., Z. K. oraz A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 845/09 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza na rzecz A. K. oraz E. i Z. K. solidarnie od A. i T. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 724/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 845/09 po rozpoznaniu skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową dla inwestora – E. i Z. K. oraz A. K.- uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż na wniosek inwestora określono szczegółowo warunki inwestycji uznając, że zachodzą przesłanki przewidziane art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżących zarzucających naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" wobec nieuwzględnienia ich interesu jako osób trzecich oraz licznych błędów merytorycznych analizy urbanistycznej, a w szczególności takiej okoliczności, że w obszarze objętym analizą urbanistyczną brak jest budynku o charakterze usługowym o gabarytach odpowiadających planowanej inwestycji. Odwołujący się podnieśli, że wszystkie takie obiekty w okolicy są jednokondygnacyjne, zaś inwestor zamierza realizować budynek wyższy. Trzykondygnacyjne budynki są obiektami mieszkalnymi a nie usługowymi. Ponadto mapa obszaru analizowanego nie spełnia formalnych wymagań, nie obejmuje obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, nie można też stwierdzić, czy jest to kopia mapy zasadniczej. Zawyżony został także wskaźnik powierzchni zabudowy. Zaskarżona decyzja odbiega od wytycznych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewidujących dla danego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie analizy urbanistycznej o szczegółowe dane dotyczące wzorca dla nowej zabudowy i w konsekwencji uznał, że materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową. W obszarze analizowanym według materiału sporządzonego przez urbanistę dominuje zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i handlowo-usługowa. m. in. warsztat lakierniczy, a wiec uprawnione jest stanowisko co do spełnienia zasady kontynuacji funkcji terenu. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu na zlecenie organu II instancji został uzupełniony materiał dowodowy w kwestii wskaźnika zabudowy oraz mapy zastosowanej do analizy. Zarzut dotyczący niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mógł być uwzględniony, bowiem w myśl art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego studium to nie jest aktem prawa miejscowego nie ma więc wpływu na rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. i T. S. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wobec stwierdzenia, że zostały spełnione wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak jest w zaskarżonej decyzji szczegółowego uzasadnienia spełnienia zasady kontynuacji funkcji terenu. Nie można w oparciu o najbliższą działkę wysnuć wniosku, że wspomniana zasada jest spełniona. Okoliczność, że na sąsiedniej działce jest warsztat lakierniczy nie przesądza o dopuszczalności wzniesienia budynku o charakterze handlowym z częścią magazynową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga jest zasadna. W ocenie sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, w szczególności zaś art. 7, 77 ( 1, art. 80 i art. 107 ( 3 kpa a w konsekwencji materialno-prawną normę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 a także powołał się na cel zasady określonej w tym przepisie , to jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego treścią art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Przytoczył także zasadę wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy, gwarantującą prawo do zabudowy. Zauważył, iż analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób wadliwy /str. 7 uzasadnienia wyroku/ w zakresie wymagań określonych rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. W ocenie Sądu I instancji sporządzona w niniejszej sprawie /również w toku postępowania odwoławczego/ analiza urbanistyczna, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarówno w części opisowej jak i graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Samo stwierdzenie w analizie urbanistycznej, iż w sąsiedztwie działki inwestorów jest zlokalizowana zabudowa handlowo-usługowa bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. Szczegółowej analizy należało dokonać w odniesieniu do budynku na sąsiedniej nieruchomości w kwestii zaliczenia go do "kategorii obiektów handlowo-usługowych". Nie jest też jasne, w oparciu o jakie dane organy przyjęły, iż budynek "z częścią magazynową" będzie stanowił kontynuację funkcji zagospodarowania terenu, skoro w obszarze analizowanym brak jest obiektu o tym charakterze. Wątpliwości budzi też przyjęta w analizie szerokość elewacji /( 6 rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. W decyzji powołano się na przepisy w sprawie warunków technicznych, które jednak nie stanowią wystarczającego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe wady, Sąd uznał, że tak sporządzona analiza dyskwalifikuje wydaną decyzję. Uzasadnienie wyroku zawiera pouczenie co do tego, iż organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie winien dokonać prawidłowych, uzupełniających ustaleń oraz rzetelnej oceny, odnoszących się do spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uwzględniając "przedstawione powyżej rozważania". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i Z. małżonkowie K. oraz A. K. zarzucając: a/ naruszenie prawa materialnego, to jest: 1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z ( 3 ust. 1 i 2 oraz ( 6 ust. 1 i 2 ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż każda, nawet niewielka wada sporządzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na uznanie, iż została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w razie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć, 2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu z ograniczeniem się jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, podczas gdy kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, 3/ art. 6 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię, dokonaną wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, polegającą na przyjęciu, że norma ta ma na celu ochronę tylko interesu osób trzecich - właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora i swym zakresem nie obejmuje interesu właściciela nieruchomości zamierzającego inwestować, 4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z ( 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te określają sztywną granicę obszaru objętego analizą urbanistyczną, podczas gdy wprost wynika z tych przepisów, iż wskazany w nich obszar analizowany jest obszarem minimalnym, b/ naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 133 ( 1, art. 145 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 ( 4 ppsa, wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niedokonania kompleksowej i dogłębnej analizy całego materiału, uznanie, że uchybienia formalne organu wydającego decyzję w myśl cytowanych przepisów kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy nie zostało to ustalone ani też wywiedzione, nie zawarcia w wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania jak też sporządzenia niejasnych i pozbawionych precyzji motywów wyroku. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż wniosek inwestora i zaskarżona decyzja dotyczy dwóch obiektów, jednego mieszkalnego i drugiego handlowo-usługowego z częścią magazynową, zaś Sąd tego faktu w ogóle nie dostrzegł, odnosząc się w zasadzie tylko do tego drugiego obiektu. Wbrew stanowisku Sądu analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo i umożliwiała podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie wszelkich ustawowych wymogów. Celem przedmiotowej decyzji jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji, zaś uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w takim postępowaniu polega na zbadaniu m.in., czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Konkretyzacja tych interesów następuje na etapie pozwolenia na budowę. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zaś realizacja inwestycji znajduje się w fazie końcowej, przy czym w żadnym razie nie naruszono wskaźników określonych w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontynuacja funkcji wbrew twierdzeniu Sądu nie polega przy tym na nakazie czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, zaś wystarczające jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można było ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Przepisy wykonawcze do ustawy nie mogą ograniczać stosowania art. 61 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ww ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż w niniejszej sprawie nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji. Bezsprzecznie na danym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa a także zabudowa usługowo-handlowa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie co do zasady, jak to wynika ze sposobu sformułowania podstaw tej skargi oraz jej uzasadnienia, wskazuje się niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z wskazanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także w związku z art. 6 ust. 2 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że drobiazgowe, nadmiernie formalistyczne podejście Sądu I instancji do kwestii zapewnienia ładu przestrzennego może mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, przy czym rozporządzenie wykonawcze do ustawy ma de facto pierwszeństwo przed gwarantowanym art. 6 ust. 2 prawem do zabudowy. Otóż niewątpliwie słusznie w skardze kasacyjnej zauważa się, że uchylając korzystne dla inwestora rozstrzygnięcie i to zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego, dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej dwóch budynków, bowiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową, Sąd I instancji uchylił w całości zaskarżone przez podmiot będący sąsiadem inwestora, który podnosił w skardze okoliczności nie związane z jego interesem prawnym, lecz dotyczące kwestii ogólnych /ładu przestrzennego/ decyzje organów obu instancji w ogóle nie dostrzegając, że skarga ze względu na jej treść kwestionowała jedynie zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową. Treść skargi w istocie wskazuje na to, że wnoszący ją podmiot nie zaskarżył rozstrzygnięcia w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co można by ocenić jako uzyskanie w tym zakresie przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 kpa. Skoro tą samą decyzją rozstrzygnięto o warunkach zabudowy dla dwóch obiektów budowlanych, to jednoznaczne zakwestionowanie tej decyzji w zakresie warunków zabudowy tylko jednego z tych obiektów, Sąd I instancji powinien był ewentualnie, w razie gdyby miał jakiekolwiek wątpliwości w kwestii zakresu zaskarżenia, zwrócić się do strony skarżącej o sprecyzowanie skargi, czego jednak nie uczynił, uwzględniając skargę przy założeniu, że obejmowała ona zaskarżoną decyzję co do obu obiektów budowlanych. Już tylko tak kwestia, przy braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego a wyłącznie podnoszenia argumentów dotyczących kwestii wybitnie formalistycznie, wybiórczo i bez wnikliwego uwzględnienia przebiegu postępowania, a zwłaszcza uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego potraktowanych w zakresie zamierzenia obejmującego tylko budynek handlowo-usługowy z częścią magazynową, stanowiła wystarczający powód uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że została naruszona ustawowa zasada kontynuacji funkcji /art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ w kontekście zwłaszcza przepisów rozporządzenia wykonawczego wówczas, gdy wszelkie argumenty odnoszą się tylko do jednego z obiektów budowlanych, pomijając drugi obiekt /budynek mieszkalny jednorodzinny/. Niezależnie od powyższego, słusznie w skardze kasacyjnej kładzie się szczególny nacisk na takie okoliczności, jak to, iż ustawodawca statuując zasadę prawa do zabudowy /art. 6 ust. 2/ nie daje podstaw do przyjęcia, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 2 przy nadmiernie szczegółowym, formalistycznym podejściu, uprawnia w istocie do silnego ograniczenia, a nawet wyłączenia prawa do zabudowy, szczególnie w sytuacji, gdy dotyczy właściciela nieruchomości, konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreśla się, że zasada prawa do zabudowy powoduje, że należy poszukiwać takich rozwiązań w zakresie rozstrzygania o ustaleniu warunków zabudowy, aby umożliwić realizację zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora, natomiast w niniejszej sprawie, podczas gdy organy administracji publicznej obu instancji właśnie takie działania podjęły, to Sąd I instancji poszukiwał drobiazgowych, formalistycznych w istocie nieuzasadnionych potrzebami ładu przestrzennego powodów do uwzględnienia skargi i to na dodatek takiego podmiotu, który z własnej inicjatywy nie przytoczył żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za ewentualnym naruszeniem jego interesu prawnego przedmiotową inwestycją, lecz posługiwał się wybitnie hasłowymi argumentami jak interes publiczny /ład przestrzenny/. Można odnieść wrażenie, że sąd administracyjny powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę działalności administracji publicznej, oczywiście uruchomioną skargą uprawnionego podmiotu /strony/ faktycznie tego obowiązku w niniejszej sprawie nie spełnił, lecz działał w kierunku utrudnienia, a nawet uniemożliwienia realizacji zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora. Całkowicie niezrozumiałe jest w szczególności zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustalenia warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową pod takim kątem, iż ta właśnie część magazynowa mogłaby powodować, że nie będzie zachowana zasada kontynuacji zabudowy wskazując, że w tym zakresie powinna być przeprowadzona wnikliwa analiza urbanistyczna. Oczywiste przecież wydaje się, że każdy budynek, tak handlowy jak i usługowy, czy też o funkcji mieszanej, może mieć wydzieloną część magazynową, zaś ta okoliczność w żadnym razie nie zmienia podstawowej funkcji budynku. Inną rzeczą jest, gdyby inwestor wnioskiem swoim objął budowę budynku magazynowego, czyli ta funkcja byłaby podstawową, a nie uzupełniającą inną funkcję, przyjętą jako główna /podstawowa/. Wówczas zastrzeżenia Sądu I instancji byłyby usprawiedliwione. W niniejszej sprawie całkowicie zbędne byłoby natomiast przeprowadzenie analizy urbanistycznej co do tego, czy na objętym nią obszarze znajdują się obiekty o takiej jak w sprawie funkcji jednak z "częścią magazynową", czy też są wprawdzie takie obiekty, nie mają natomiast wydzielonej "części magazynowej". Wystarczające było też wskazanie w analizie urbanistycznej, że na objętym nią obszarze znajdują się obiekty handlowe i usługowe, bez szczegółowego ustalenia rodzaju prowadzonego handlu i usług. Słusznie w skardze kasacyjnej wskazuje się na to, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma ustalona ustawą zasada kontynuacji funkcji /art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ zaś przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy mają z samej istoty służyć wykonaniu norm ustawowych, nie mogą jednak być traktowane jako nadrzędne nad normami ustawowymi. Orzekając zaskarżonym wyrokiem jak to wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie Sąd I instancji miał już wiedzę dotyczącą okoliczności, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak też budowa znajdowała się w fazie końcowej. W takim stanie rzeczy również niezrozumiałe jest uwzględnienie skargi podmiotu, który w żadnym razie nie podnosił okoliczności związanych z jego interesem prawnym, co w razie nieuwzględnienia skargi kasacyjnej mogło prowadzić jedynie do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji do znacznego wydłużenia procesu inwestycyjnego. Taką okoliczność powinien brać pod uwagę Sąd I instancji jeżeli w sposób właściwy traktuje zadanie polegające na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, a także w szczególności nieopóźnianie bez usprawiedliwionych prawnie przyczyn procesu inwestycyjnego, leżącego niewątpliwie w interesie Państwa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.