II SA/Po 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...) zł ((... zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę (,,,) zł ((...)zł) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...]) ,wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta P. odmówił ustalenia na rzecz Z. K. odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w Z., gmina S., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. 0,3038 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność Gminy S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., działając na wniosek Z. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] [...]o łącznej powierzchni 3,0100 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność wnioskodawcy; zgodnie z dokonanym podziałem wydzielono działki o nr od [...] do [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej oraz wyżej wymienioną działkę nr [...] pod drogi. W punkcie 3 tej decyzji orzeczono, iż "Stwierdza się przejście prawa własności działki nr [...] o powierzchni 0,3038 ha na rzecz Gminy S. nieodpłatnie". Dalej organ zauważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji podziałowej w zakresie pkt 3 obejmującym stwierdzenie przejścia własności działki nr [...] na rzecz Gminy S . Powołując się na treść art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zauważył, iż w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie powołanych przepisów organ zobowiązany jest do zbadać czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a podstawowe znaczenie dla oceny tego skutku ma ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu jej wydzielenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu organ pozyskał między innymi wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr XLIV/235/94 z dnia 21 lutego 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Pozn. Nr 4, poz. 43) oraz zmianę planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. obejmującej cześć działek położonych w Z. rejon ulicy [...] i oznaczonych numerami działek geodez. [...] i [...] zatwierdzoną uchwałą Nr XXVII/316/2000 Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 4, poz. 147) obejmującego działkę nr [...] . Dalej organ wskazał, iż na fragmencie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. z 1994 r. wyrysowano teren odpowiadający kształtem nieruchomości będącej przedmiotem podziału, który to obszar oznaczono w tekście planu symbolem H 40 ZO, jako teren projektowanej zieleni ochronnej wzdłuż cieku wodnego. Organ uznał, iż po wnikliwej analizie treści uchwały Nr XXVII/316/2000 Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego planu oraz po skonfrontowaniu jej treści z załącznikiem graficznym można jednoznacznie odczytać, iż ustalone tereny komunikacji oznaczone jako KD, zostały wyznaczone na działce nr [...], która jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie organu z powyższego wynika, iż w zmienionym miejscowym planie ogólnym nie przewidziano terenu pod drogę na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Dalej organ stwierdził, iż postanowienie nr [...] z dnia 21 marca 2001 r. pozytywnie opiniujące propozycje podziału działek nr [...] i [...] potwierdza jedynie, że przedmiotowe działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem do działalności gospodarczej z zachowaniem pasa zieleni do rowu melioracyjnego, jednak na wstępnym projekcie podziału, stanowiącym załącznik do postanowienia, wyrysowano drogę, której podział zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 3 kwietnia 2001 r., która to decyzja stanowiła podstawę do odłączenia działki nr [...] do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. i wpisu prawa własności na rzecz Gminy S . Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ wskazał na jedną z przesłanek przejścia własności wydzielonych pod drogi nieruchomości na rzecz samorządu terytorialnego, wskazując, iż droga musi być drogą publiczną, a okoliczność wydzielenia działki pod takie przeznaczenie ustalać należy na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania o podziale. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać tylko, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a bez spełnienia tego warunku postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału w ogóle nie może się toczyć. Uznając, że działka nr [...] w dacie zatwierdzenia (projektu) podziału nieruchomości nie była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę, to w przedmiotowej sprawie brak jednej z podstawowych przesłanek z art. 98 powołanej ustawy, a w konsekwencji podstaw do ustalenia odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucił tej decyzji naruszenie art. 98 § 1 i § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, ze warunkiem przyznania odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną i przejętą pod drogę publiczną jest zgodność projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący stwierdził, iż powołane w sprawie orzecznictwo dotyczyło poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. i nie może w sprawie znaleźć zastosowania. Wskazując na poglądy orzecznictwa odnoszące się do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/WA 1723/06 z 26 lutego 2007 r. wynika, iż zasadniczą przesłanką ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 § 3 tej ustawy jest przejście własności działki na gminę. Zdaniem odwołującego literalna treść art. 98 powołanej ustawy nie wymaga by działka, która przeszła na własność gminy ostatecznie została przeznaczona pod drogę publiczną, bowiem działka ma zostać w tym celu "wydzielona", co nie jest tożsame z pojęciem "przeznaczenia" czy też ostatecznego zagospodarowania działki. Skoro działka nr [...] , która przeszłą na własność Gminy S. i została zapisana w księdze wieczystej kw [...], na podstawie decyzji zatwierdzającej podział, to fakt, że nie była w planie miejscowym przeznaczona pod drogę publiczną nie może pozbawiać skarżącego prawa do odszkodowania. W sytuacji, gdy utracił on prawo własności, a decyzja podziałowa została wydana w oparciu o plan miejscowy z 2001 dla miasta S., skarżący nie może być obciążany konsekwencjami zaniedbań ze strony gminy S., zaś pozbawienie go prawa do odszkodowania z tego powodu byłoby sprzeczne z art. 21 § 2 Konstytucji, jak również z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne tożsame z tymi, których dokonał organ I instancji. Powołując się na treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ zaznaczył, iż wprawdzie przepis art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje, iż warunkiem ustalenia odszkodowania jest, by wydzielenie pod drogę publiczną przeznaczenie powstałej w wyniku podziału nieruchomości pod drogę publiczną oraz zgodność podziału z planem miejscowym obowiązującym w dacie podziału nieruchomości i to między innymi od spełnienia tej przesłanki uzależnione jest przejście z mocy prawa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności takiej działki. Na uzasadnienie swojego stanowiska przywołał wyroki NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 327/2006 oraz WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1723/06. Odnosząc się do ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr XLIV/235/94 z dnia 21 lutego 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Pozn. Nr 4, poz. 43) oraz ze zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Nr XXVII/316/2000 Rady Miejskiej w S. z dnia 6 grudnia 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 4, poz. 147), organ odwoławczy wskazał, iż teren stanowiący dzisiejszą działkę nr [...] nie był pierwotnie przeznaczony pod drogę publiczną, gdyż początkowo był został przeznaczony pod teren projektowanej zieleni ochronnej wzdłuż cieku wodnego (H4OZO), a następnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MJ) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z działalnością gospodarczą nieuciążliwą (MG). Dalej organ zauważył, iż stanowiący podstawę przyznania odszkodowania przyznania art. 98 ust. 3 powołanej ustawy nie stanowi wprawdzie, iż ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną w powyższy sposób pod drogę publiczną uzależnione jest od zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, by działka taka w obowiązującym w dacie podziału planie miejscowym była przeznaczona pod drogę publiczną, jednak analiza treści art. 93, art. 94 i art. 98 tej ustawy prowadzi do wniosku, że jedną z koniecznych przesłanek ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną jest aby przeznaczenie działki pod drogę wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania o podziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z.K. zarzucił zaskarżonej decyzji organu II instancji naruszenie art. 98 § 1 i § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, ze warunkiem przyznania odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną i przejęta pod drogę publiczną jest zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółową argumentację wskazującą, iż działka nr [...], która przeszła na własność gminy S. została w istocie przeznaczona pod drogę publiczną. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W dalszym piśmie procesowym skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe wnioski oraz przedstawił dodatkową argumentację przemawiającą za tym, że własność działki nr [...] przeszła z mocy prawa na gminę S. i teren ten został zagospodarowany pod drogę. W piśmie procesowym z dnia 19 października 2009 r. Gmina S. wniosła o oddalenie skargi przedstawiając obszerną argumentację dotyczącą art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbieżną z argumentacją organu II instancji, przemawiającą za tym, że własność działki nr [...]nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia uzasadnia zastosowanie środków z art. 145 - 149 przywołanej ustawy. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sposób pozwalający na prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce gruntami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela – przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast w przepisie art. 93 ust. 3 wymienionej ustawy uregulowano kwestię odszkodowania za przejęte w opisanym wyżej trybie nieruchomości. Wymienione wyżej przepisy przewidują więc szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, a odszkodowanie jest rekompensatą za utracone prawo własności. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] , stwierdzając, iż nie doszło do jej wywłaszczenia w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działka nie przeszła na własność Gminy S., bowiem nie została ona wydzielona pod drogę publiczną. W swoich rozważaniach organy pominęły jednak istotną okoliczność, iż ostateczną decyzją z dnia 03.04.2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 3,0100 ha i wydzielił między innymi przedmiotową działkę nr [...] pod drogi. Wprawdzie decyzją z dnia [...].05.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność pkt 3 decyzji podziałowej z dnia 03.04.2001 r., ale tylko z tego względu, iż "działki drogowe stają się własnością gminy ipso iure" oraz z uwagi na fakt, iż niedopuszczalne jest rozstrzyganie w decyzji podziałowej o kwestii odszkodowania za przejęte działki. Decyzja podziałowa z dnia 03.04.2001 r. stała się podstawą do odłączenia działki nr [...]z dotychczasowej księgi wieczystej i dołączenia do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu oraz wpisu prawa własności na rzecz Gminy S . Do chwili obecnej jako właściciel działki nr [...]w księdze wieczystej wpisana jest wymieniona Gmina. Niespornym jest także, iż Gmina S. nie podjęła żadnych kroków prawnych, aby zmienić wymieniony zapis księgi wieczystej, a w 2006 r. zleciła wycenę przedmiotowej działki "w celu ustalenia wysokości odszkodowania za drogę przejętą z mocy prawa przez gminę" (karty 29, 28-16 akt administracyjnych I instancji). Również w piśmie do Sądu z dnia 29.04.2009 r., podpisanym przez zastępcę burmistrza, zawarto stwierdzenie, iż właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina S. (karta 40). Jednocześnie w toku dalszego postępowania przed sądem administracyjnym Gmina stwierdziła, iż nie uważa się za właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano powyżej Gmina S. figuruje jako właściciel działki nr [...]w księdze wieczystej. Wprawdzie wpis w księdze wieczystej prawa własności ma charakter deklaratoryjny, jednakże zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z kolei w myśl art. 4 tej ustawy przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania, zaś w art. 5 wymienionej ustawy przewidziano, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Domniemanie prawa własności wynikające z wpisu w księdze wieczystej obalić można w postępowaniu w trybie art. 10 tej ustawy, który dotyczy usuwania niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, rozstrzyganie w tego typu sprawach należy do kompetencji sądów powszechnych. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W takiej sytuacji organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, przy czym winien równocześnie podjąć działania z art. 100 § 1 kpa. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało wezwanie Gminy S., która neguje wpisane na jej rzecz prawo własności, do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopiero gdyby wyznaczony termin upłynął bezskutecznie lub zaszły inne nadzwyczajne sytuacje wskazane w art. 97 § 2 i § 3 kpa organ administracji publicznej mógłby załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z wyżej wymienionych przyczyn, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda rozważy przywołane wyżej okoliczności oraz potrzebę zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I i III wyroku. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego skarżącego, Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 5 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ A.Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak