I OSK 520/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1332/09 w sprawie ze skargi C. S.-R., J. J. i H. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz C. S.-R., J. J. i H. W. kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. II SA/Kr 1332/09 w sprawie ze skargi C. S. – R., J. J. i H. W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie 757 zł. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Starosta K. decyzją z [...] listopada 2008 r. orzekł w pkt. l o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,3726 ha, nr [...] o pow. 0,0822 ha, nr [...] o pow. 0,0982 ha, objętych księgą wieczystą [...] i nr [...] o pow. 0,0752 ha objętej księgą wieczystą [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. C. na rzecz: C. S. – R., H. W. – M., J. J., K. S., M. P., R. R., D. R. oraz w pkt. 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] PLN, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej, według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] marca 1997 r. z wniosku M. P., Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i do powyższego wniosku przyłączyły się H. W. – M., J. J., C. S. – R., K. S. oraz I. R., zaś Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K. Wnioskodawcy roszczeniem o zwrot objęli parcele: l. kat. [...], l .kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. Kat. C., które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lutego 1963 r. nr [...], na cele budowy [...]. Parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. C. odpowiadają działce nr [...], natomiast parcela l. kat. [...] odpowiada części działki nr [...], a parcela l. kat. [...] odpowiada części działki nr [...] i całej działce nr [...]. Projektem podziału z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0822 ha i nr [...] o pow. 0,0982 ha., a teren wywłaszczonych parcel znalazł się w granicach lokalizacyjnych [...]. Zgodnie z planami "Studium koncepcyjne I etap realizacji" z kwietnia 1972 r. oraz "Plan ogólny [...] w K." z października 1969 r., teren wnioskowanych do zwrotu parcel znalazł się w obszarze przeznaczonym dla sektora sportowego, urządzeń kulturystyczno – fizycznych, a w szczególności zaprojektowano na nim boiska treningowe oraz stadion lekkoatletyczny wraz z ich otoczeniem w postaci dojazdów i zieleni. Podczas drugiej rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że sposób zagospodarowania działki nr [...] nie uległ zmianie w stosunku do stanu z dnia [...] września 2005 r. tj. pierwszej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu. Teren tej działki został jedynie rozjeżdżony ciężkimi maszynami w związku z budową prowadzoną na sąsiednich działkach. Natomiast teren działki nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) stanowi przy granicy północnej, obszar porośnięty trawą, chwastami i samosiejkami krzewów, dalej w kierunku południowym teren obejmuje grunt wybetonowany stanowiący pozostałość po baraku z blachy falistej i sposób zagospodarowania działki nr [...] również nie uległ zmianie. Z treści pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 2004 r. nr [...] wynika, iż zgodnie z operatem geodezyjnym wykonanym na zlecenie tamtejszego Zarządu w 2001 r., wnioskowane do zwrotu działki nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. znajdują się poza obszarem przekazanym do utrzymania, czyli nie wchodzą w obszar parku. W terminach wskazanych w przepisie art. 137 ust.1 u.g.n., nie zrealizowano celu wywłaszczenia na terenie odpowiadającym tym działkom. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., w którym podniósł on m. in., że "organ I instancji nie ustalił, kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne oraz ograniczył się jedynie do stwierdzenia aktualnego stanu faktycznego nieruchomości bez ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu w okresie 7 i 10 lat od daty wywłaszczenia", Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami), uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że zarzuty podniesione przez odwołującego, należy przynajmniej w części uznać za uzasadnione. W przypadku zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ I instancji daty, kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne, organ odwoławczy wyjaśnił, iż akta przedmiotowej sprawy zawierają kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lutego 1963 r. nr [...] (karta 99-101), zawierającego pieczęć oraz podpis stwierdzający, iż powyższe orzeczenie stało się ostateczne z dniem [...] marca 1963 r. Wojewoda stwierdził następnie, że istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwie przesłanki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności. Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, lub aktu notarialnego, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Z takiego ujęcia definicji zbędności wywieść należy wniosek, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele to mimo, że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W świetle przepisu art. 137 ust.1 u.g.n rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. W dalszej części stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o zwrocie działek głównie w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin, podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2005 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2008 r., z których wynika, iż powyższe działki nie są obecnie w ogóle zagospodarowane i stanowią nieużytek. Podniósł, iż wyżej wymienione dowody, choć niewątpliwie dla przedmiotowego postępowania bardzo przydatne, pozwalają jedynie na potwierdzenie ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania zawnioskowanych do zwrotu działek. Stan ten w kontekście poczynionych ustaleń nie może budzić żadnych wątpliwości, jednak jak już wyżej wskazano, dla orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pierwszorzędne znaczenie ma określenie, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu przywołanego na wstępie niniejszego uzasadnienia art. 137 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie gruntowne i niebudzące wątpliwości ustalenie powyższego uznano za tym bardziej istotne, ponieważ wywłaszczenie (nabycie) działek miało miejsce wiele lat temu, bo w roku 1963. Ponadto zauważono, iż skoro celem ich wywłaszczenia było stworzenie [...] (na przedmiotowym obszarze – sektor sportowy), to bardzo trudno w tej chwili na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego jednoznacznie stwierdzić, iż zamierzenia te nie zostały w latach 1963 – 1973 zrealizowane. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. S. – R., J. J. i H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniosły, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisów art.138 § 2, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazały, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego, przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to jest stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym stanowiskiem judykatury, zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego skarżące stwierdziły, że jej rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a ocena przeprowadzonych przez organ I instancji dowodów została dokonana z naruszeniem wskazanych już wyżej przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. W dalszej części skargi podniosły, że postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wykazało, że będąca przedmiotem wniosku o zwrot niezabudowana nieruchomość została uwłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1963 r. z przeznaczeniem na cel budowy [...], a na przedmiotowym terenie planowano (na etapie projektowania [...]) budowę urządzeń kulturystyczno – fizycznych, a w szczególności boiska treningowego oraz stadionu lekkoatletycznego wraz z otoczeniem. Organ drugiej instancji błędnie przyjął, że organ pierwszej instancji dokonał ustaleń jedynie w zakresie aktualnego zagospodarowania przedmiotowego terenu. Dokonane przez organ pierwszej instancji dwukrotne oględziny terenu stanowiły bowiem tylko jeden z dowodów, w oparciu o który organ pierwszej instancji ustalił, że cel wywłaszczenia (a konkretnie budowa obiektów sportowych takich jak boisko treningowe i stadion lekkoatletyczny), nigdy nie został zrealizowany na przedmiotowym terenie. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji poszukiwał dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie i w tym celu zwrócił się do Urzędu Miasta K. Wydziału Organizacji i Nadzoru Referat Archiwum oraz do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z wnioskiem o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji pn. [...] na przedmiotowym terenie. W odpowiedzi na powyższe pismo przekazano organowi pierwszej instancji jedynie dokumentację projektową, z której wynikał jedynie plan zagospodarowania terenu, natomiast nie przekazano jakiejkolwiek dokumentacji, która wskazywałaby na przystąpienie do realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu stadionu lekkoatletycznego i boiska musi wiązać się z konkretnymi robotami i znacznymi śladami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego, a brak jakiejkolwiek dokumentacji (m.in. pozwolenia na budowę) związanej z realizacją tak dużej inwestycji wyraźnie wskazuje na to, iż odstąpiono od realizacji zamierzenia inwestycyjnego w tym zakresie. Z pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej UMK wynika, iż przedmiotowy teren pozostawał poza terenem przekazanym jednostce w 2000 r. do utrzymania jako Park [...] (do 1989 roku noszący nazwę [...]). Dlatego zdaniem skarżących organ pierwszej instancji oceniając wszystkie dowody, właściwie ocenił brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na przystąpienie do realizacji na przedmiotowym terenie obiektów sportowych. Łącząc powyższy fakt z ustaleniami dokonanymi w trakcie dwukrotnych oględzin, w czasie których ustalono, iż przedmiotowy teren jest niezabudowany, zaniedbany, zaśmiecony i porośnięty dziką roślinnością (drzewa i krzewy samosiejki), który to stan rzeczy potwierdza również dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do operatu szacunkowego, a nadto brak jest jakichkolwiek śladów wskazujących na zagospodarowanie go obiektami sportowymi, w szczególności tak dużymi jak boisko treningowe oraz stadion lekkoatletyczny, organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowy teren stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. że odstąpiono od realizacji na tym terenie obiektów sportowych i obiekty takie nigdy tam nie powstały. Skarżące nie zgodziły się z twierdzeniem organu drugiej instancji, iż w oparciu o zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy trudno jest jednoznacznie stwierdzić, iż zamierzenia inwestycyjne planowane na przedmiotowym terenie nie zostały w latach 1963 – 1973 roku zrealizowane. Biorąc pod uwagę, iż w ramach Parku [...] (d. [...]) nigdy nie powstał obiekt tak istotny (pod względem gabarytów, jak i znaczenia sportowego) jak stadion lekkoatletyczny, jak również to, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na realizację powyższych obiektów sportowych, a dodatkowo przedmiotowy teren jest zaniedbany i brak jest jakichkolwiek śladów jego zagospodarowania (szczególnie trwałymi urządzeniami i budynkami), twierdzenie, że nie można wykluczyć realizacji zamierzonej inwestycji w latach 1963 – 1973 wydaje się być całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu stadionu lekkoatletycznego i boiska musi wiązać się z konkretnymi robotami i znacznymi nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Ponadto należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 137 u.g.n., samo rozpoczęcie robót w ciągu 7 laty od daty wywłaszczenia nie byłoby wystarczające dla odmowy zwrotu, konieczne było zrealizowanie tej inwestycji w terminie 10 lat tj. do marca 1973 roku. W świetle powyższego nie jest konieczne poszerzenie ustaleń faktycznych, zwłaszcza, iż aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Ponadto powszechnie znanym faktem jest, że choć początkowo na terenie [...] planowano budowę obiektów takich jak stadion dla 100 tys. widzów, kryte i otwarte baseny, sztuczne lodowisko, wesołe miasteczko, to planów tych nie zrealizowano, a w Parku znajdują się jedynie alejki dla rowerzystów, ścieżki spacerowe i 2 pomniki: "[...]" (od 1970 r.) i "[...]", odsłonięty w dziesiątą rocznicę wybuchu II wojny światowej. Skarżące podkreśliły, że gdyby istniała dokumentacja związana z realizacją na przedmiotowych działkach inwestycji w ramach [...], to znajdowałaby się ona w dyspozycji Prezydenta Miasta K. Skoro ten pomimo pism Starosty K. przedłożył jedynie dokumentację projektową, wskazującą na plany inwestycyjne i nie przedłożył jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na faktyczne przystąpienie do realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie, choć złożył odwołanie od decyzji Starosty zarzucając niedokonanie ustaleń faktycznych w tym zakresie, świadczy to o tym, że taka dokumentacja nie była sporządzona, a tym samym inwestycja nie była nigdy realizowana. Analiza zatem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obecnie obowiązujących przepisów prowadzić musi do wniosku, że w sprawie niniejszej nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego, a już na pewno nie w całości lub w znacznej jego części. Zgromadzony w sprawie materiał wyraźnie wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano jakiejkolwiek inwestycji. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, nie jest uzasadnione stanowisko Wojewody Małopolskiego wskazujące na konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką do wydania tego typu decyzji jest konieczność przeprowadzenia określonego zakresu czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" i – w ocenie Sądu – przesłanka ta nie zachodzi. Decyzja kasacyjna wskazana w art. 138 § 2 k.p.a. może zostać wydana jedynie wówczas, gdy postępowanie w I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego tzn. gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem w sposób rażący przepisów procesowych, zaś w rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie występuje, bowiem organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i na jego podstawie ustalił stan faktyczny sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeśli zatem organ odwoławczy uznał, że należało uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy realizacja celu wywłaszczenia parcel l. kat. 732, l. kat. 731, l. kat. 730, l. kat. 729 i l. kat. 728 b. gm. kat. C. nie została rozpoczęta w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia bądź cel ten nie został zrealizowany w terminie 10 lat od tej daty, to winien był – zgodnie z treścią powołanego przepisu – sam uzupełnić postępowanie dowodowe, ponownie wzywając stronę postępowania, tj. Prezydenta Miasta K. o przedłożenie wszystkich dokumentów i wydać decyzję taką, jaka wynikałaby z poczynionych dodatkowych ustaleń. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak było podstaw do uznania przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub nawet w znacznej części. Pomimo trafności teoretycznych rozważań Wojewody Małopolskiego co do wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym oceny, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia, a w związku z tym istnieje konieczność jednoznacznego ustalenia czy realizacja celu wywłaszczenia nie została rozpoczęta w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia bądź cel ten nie został zrealizowany w terminie 10 lat od tej daty, to organ odwoławczy nie zauważył, że – jak słusznie podniesiono w skardze – okoliczność ta była przedmiotem badania przez organ I instancji. Pismami bowiem z dnia [...] września 2004 r. (k. 94 akt adm. I inst.) oraz z dnia [...] września 2004 r. (k. 95 i 96 akt adm. I inst.) Prezydent M. K. wezwany został do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów pozwalających na określenie terminu, w jakim przystąpiono do realizacji inwestycji (pozwolenia na budowę, protokoły odbioru poszczególnych etapów, itp.). Jednakże nie zostały one przedłożone ani w odpowiedzi na wezwania, ani też w trakcie całego postępowania, w którym strona brała udział (m.in. podczas oględzin k.137 – 139 i 308 – 309 akt adm. I inst. ), ani też nie wspomniano nawet o istnieniu jakichkolwiek dokumentów, z których wynikać by miało, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, bądź cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od tej daty. Oprócz sformułowania zarzutów odwołania strona nie wspomniała, ani nie przedłożyła żadnych dowodów podważających prawidłowość ustaleń organu I instancji i oceny o podstawach do zwrotu nieruchomości. Co więcej, nawet na rozprawie pełnomocnik strony nie wiedział, czy i jak przedmiotowe nieruchomości, będące własnością gminy, zostały zagospodarowane w ciągu 10 lat od ich wywłaszczenia. Zatem trudno oprzeć się wrażeniu, że jedynym celem odwołującego się było przedłużenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, natomiast brak dowodów na stwierdzenie pewnych okoliczności, w tym wypadku na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia bądź zrealizowanie tego celu w terminie 10 lat od tej daty, w powiązaniu z wiedzą skarżących i stanem nieruchomości, stwierdzonym w trakcie oględzin oraz opisanym w operacie szacunkowym (m.in. k. 265 – 268 akt adm. I inst., brak doprowadzenia do działek wszystkich mediów) dały wystarczającą podstawę organowi pierwszej instancji do wydania decyzji, a jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń faktycznych organu, to mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Od powyższego wyroku w całości, Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, iż w ocenie Sądu zachodziły podstawy do orzeczenia w sprawie przez organ odwoławczy; – naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył art. 7, 8, 9 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie w ocenie Sądu okoliczności, iż termin realizacji celu wywłaszczenia (tj. rozpoczęcia realizacji w terminie 7 lat od daty w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź jej realizacji w okresie 10 lat od tej daty) definiujący przesłankę zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, wynikający z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, był badany w postępowaniu w I instancji, poprzez wezwanie Prezydenta Miasta K. do przedłożenia dowodów w zakresie realizacji celu wywłaszczenia; – naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia w zakresie przyjęcia, iż organ odwoławczy w sposób dowolny nie uwzględnił kwestii przeprowadzonej przez I instancję badania terminów realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zasady oficjalności postępowania administracyjnego – naruszenie art. 202 § 2 P.p.s.a. poprzez nieokreślenie sposobu zwrotu kosztów postępowania w stopniu umożliwiającym jego jednoznaczną realizację. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych prawem. Natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącego w toku postępowania organ I instancji orzekł o zwrocie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] odpowiadających wywłaszczonym parcelom l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. C. w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie oględzin podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2005 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2008 r., z których wynika, iż powyższe działki nie są obecnie w ogóle zagospodarowane i stanowią nieużytek. W tym zakresie organ skarżący kasacyjnie przytoczył stanowisko judykatury zgodnie z którym "(...) W aktualnym stanie prawnym o zbędności przesądza art.137 n ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego w dniu złożenia wniosku o zwrot". (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 241/00). Ponadto "Organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a. – konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2004 r. II SA 3615/2002). Ustalenia dotyczące aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia czy też zakończenia ich w ciągu 10 lat od tej daty, nie wskazują czy warunek wynikający z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne jest znaczne poszerzenie tych ustaleń, co sprowadza się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Terminy wskazane art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie stanowią terminów instrukcyjnych, ale są zasadniczym elementem przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Do ich zbadania ma się sprowadzać ustalenie czy nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy zgodnie ze stanowiskiem Sądu tj. przeprowadzenie postępowania dowodowego, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zbadanie aktualnego stanu nieruchomości to jedynie początek, pierwszy etap określenia przesłanki zbędności, niezwykle pomocny, ale niewystarczający dla jej zdefiniowania. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył także przepisy prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż organ I instancji zwracał się do strony tj. Gminy K., o przedłożenie dokumentów wskazujących na realizację celu wywłaszczenia, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 137 ust. 1 u.g.n., kształtującym przesłankę zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącego zasada oficjalności postępowania zobowiązuje organy administracji publicznej do przeprowadzenia pełnego postępowania i nakłada obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zbadanie przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia nie może sprowadzać się zatem do wezwania strony do przedłożenia materiału dowodowego wskazującego na realizację celu wywłaszczenia, ale musi opierać się również na własnych ustaleniach organu administracyjnego w tym zakresie. Brak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podstaw dla przyjęcia, iż wezwanie Prezydenta Miasta K. do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów pozwalających na określenie terminu w jakim przystąpiono do realizacji inwestycji, winno zostać uznane przez organ odwoławczy za badanie przesłanki wynikającej z art. 137 ust. 1 u. g.n.. i zwalania organ I instancji, prowadzący postępowanie administracyjne, od przeprowadzania własnych ustaleń w tym przedmiocie. W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło również do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstaw prawnych dla przyjęcia badania przestanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia w toku postępowania przed organem I instancji, co sprowadzało się do przyjęcia naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a., a także pośrednio naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w kontekście zasady oficjalności postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała również, iż obciążenie kosztami postępowania sądowego winno jednoznacznie wskazywać sposób realizacji, ze względu na konieczność prawidłowego wykonania wyroku przez służby finansowe Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Określenie czy wypłata ma nastąpić solidarnie, czy też w zależności od udziału w sprawie a wówczas w jakim zakresie i z jakiego tytułu, umożliwi prawidłową realizację nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżące wniosły o jej oddalenie i wywiodły, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, a zarzuty w skardze kasacyjnej, jako całkowicie bezzasadne i nieuzasadnione, nie zasługują na uwzględnienie oraz podtrzymały jednocześnie stanowisko wyrażone w skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego. Ponownie podkreśliły, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, co oznacza, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wskazały, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i w oparciu o jego wyniki dokonał właściwych ustaleń faktycznych. Podkreśliły też, że ani decyzja organu drugiej instancji ani też skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego nie wskazuje na konkretne braki postępowania dowodowego, a w szczególności nie wymienia dowodów, które organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić, a które pominął. W rzeczywistości bowiem, organ pierwszej instancji dokonał wszystkich niezbędnych czynności w zakresie postępowania dowodowego i należycie je ocenił. Zasada oficjalności postępowania dowodowego, na którą wskazuje Wojewoda Małopolski w skardze kasacyjnej, nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazano, iż ciężar dowodu spoczywa na stronie i jeżeli przedłożyła ona zatem niepełny oraz budzący istotne zastrzeżenia i wątpliwości materiał dowodowy, prowadzące postępowanie organy, które wyczerpały możliwości dokonania niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących faktów, były uprawnione do przyjęcia odpowiadającej logicznie dopełniającym się ustaleniom wersji zdarzeń. Wskazały, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości oraz podjął poszukiwanie dokumentacji dotyczącej zagospodarowania tej nieruchomości, co doprowadziło do uzyskania jedynie dokumentacji projektowej oraz braku jakiejkolwiek wzmianki o istnieniu dokumentacji wskazującej na przystąpienie do realizacji zamierzeń inwestycyjnych na przedmiotowym terenie. Ponownie podkreśliły, iż rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu stadionu lekkoatletycznego i boiska musi wiązać się z konkretnymi robotami i znacznymi nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego, a brak jakiejkolwiek dokumentacji (min. pozwolenia na budowę) związanej z realizacją tak dużej inwestycji wyraźnie wskazuje na to, iż odstąpiono od realizacji zamierzenia inwestycyjnego w tym zakresie. Gdyby istniała dokumentacja związana z realizacją na przedmiotowych działkach inwestycji, to znajdowałaby się ona w dyspozycji Prezydenta Miasta K., który jednak w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji przedłożył jedynie dokumentację projektową, wskazującą na plany inwestycyjne i nie przedłożył jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na faktyczne przystąpienie do realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Ponadto organ pierwszej instancji nie ograniczył się jedynie do wezwania Prezydenta Miasta K. do przedłożenia dokumentacji, lecz prawidłowo ocenił fakt istnienia jedynie dokumentacji projektowej oraz brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na przystąpienie do faktycznej realizacji inwestycji. Wywiodły również, że powszechnie wiadomo, iż choć początkowo na terenie [...] (obecnie Park [...]) planowano budowę obiektów takich jak stadion dla 100 tys. widzów, kryte i otwarte baseny, sztuczne lodowisko, wesołe miasteczko, to planów tych nie zrealizowano, a w Parku powstały jedynie alejki dla rowerzystów, ścieżki spacerowe oraz 2 pomniki i to nie na działkach, których zwrotu domagają się byli właściciele. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski błędnie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ pierwszej instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna zaś, gdy dowody takie – jak w niniejszej sprawie – przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., dowody powinien prowadzić organ odwoławczy (vide: wyrok NSA z dnia 2 listopada 2000 r. sygn. V SA 856/00 LEX 50108). W aspekcie powyższych rozważań wskazać należy więc, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż Wojewoda Małopolski niewłaściwie zakwalifikował przeprowadzone przez Starostę K. postępowanie wyjaśniające jako niewystarczające. Nie sposób się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na dwóch przeprowadzonych rozprawach administracyjnych, z których można co najwyżej wyciągnąć wnioski co do obecnego wykorzystania przedmiotowych działek. Należy podkreślić, co podniósł zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i zostało to zasygnalizowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Starosta K. wcale nie ograniczał się tylko rozpraw administracyjnych, ale podjął również poszukiwania dokumentacji dotyczącej zagospodarowania będącej przedmiotem postępowania nieruchomości, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, a to m.in. w piśmie do Urzędu Miasta K. Wydziału Organizacji i Nadzoru – Referatu Archiwum z dnia [...] września 2004 r., piśmie do Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia [...] września 2004 r., piśmie do Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, operatach szacunkowych nieruchomości, odpisach ksiąg wieczystych, planach inwestycyjnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości itd. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzenie braku danej dokumentacji, która miałaby dowodzić przeprowadzenia określonych działań budowlanych na danym obszarze, stanowi dowód na okoliczność niewykorzystywania danej nieruchomości na cele wywłaszczenia i podlega ocenie na równi z innymi dowodami zgromadzonymi przez organ. Jednocześnie Wojewoda Małopolski uchylając decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał jakiego rodzaju dokumentów organ nie pozyskał. Reasumując tę część rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie po uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 k.p.a. Stąd też stanowisko w tej kwestii zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie należało uznać za trafne. Za nietrafny uznać należy również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Małopolski wydając będącą przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję, dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. Zgodzić się należy z wywodami skargi kasacyjnej dotyczącymi zasady oficjalności, obowiązku zebrania przez organ materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy oraz zakazu przerzucania na stronę ciężaru okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne. Jednocześnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił aktywność Starosty K. w kompletowaniu materiału dowodowego, która nie ograniczała się jedynie do korespondencji z Urzędem Miasta K., czego wyrazem były m.in. przeprowadzane rozprawy administracyjne. Nie można również nie zauważyć specyfiki niniejszej sprawy, w której jedna ze stron postępowania – Prezydent Miasta K., jest jednoczenie organem administracji, dysponującym albo winnym dysponować kluczową dla kwestii zwrotu przedmiotowej nieruchomości dokumentacji. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że brak albo ustalenie nieistnienia określonych dokumentów również stanowi dowód podlegający ocenie w postępowaniu administracyjnym. Nie ma również racji skarżący kasacyjnie organ, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. formułującego zasady sporządzenia poprawnego uzasadnienia wyroku i wskazującego na jego konieczne elementy. Abstrahując już od bardzo lapidarnego uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że z zaskarżonego uzasadnienia jasno wynika, dlaczego organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast podjąć jedną z decyzji określonych w § 1 tego przepisu, co już było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że naruszony został przepis art. 202 § 2 P.p.s.a. poprzez niedookreślenie sposobu zwrotu kosztów postępowania w stopniu uniemożliwiającym jego jednoznaczną realizację i niewskazanie, czy wypłata ma nastąpić solidarnie a jeśli nie, to w jakim zakresie na rzecz poszczególnych skarżących. Należy jednak wskazać, że powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a strona ma możliwość złożenia w tym zakresie wniosku o wykładnię. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.