II SA/Kr 1035/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2008r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. 147 oraz art. 150 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 107 z pózn. zm.) po rozpoznaniu wniosku Pani J.R.-D. z dnia 11.04.2008 r. o wznowienie postępowania dotyczącego wydania decyzji Nr [...] z dnia [...].03.2008r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalno - usługowego polegającego na podniesieniu istniejącego dachu, przebudowa elewacji oraz budowa budynku mieszkalnego w miejscu istniejącego budynku gospodarczego, z miejscami postojowymi przy ul. M. (działka nr 1 obr.[...]), wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 2 obr.[...] znajdującej się w K. na skrzyżowaniu ulic M. z ul. B. , oraz dodatkowo działki nr 3, 4 , 5 obr. [...] w zakresie infrastruktury technicznej." odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż składając w dniu 11.04.2008 r. wniosek o wznowienie postępowania, skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała na przesłankę z art. 145 § l pkt. 4 k.p.a, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. W uzasadnieniu tego wniosku J.R.-D. podała, iż jest współwłaścicielką działki oznaczonej jako działka nr 6 obr. [...], sąsiadującej z ul. B. , która oddziela w/w działkę od działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Skarżąca wskazała równocześnie, że planowana zabudowana na działce nr 2 doprowadzi do ograniczenia w dostępie do światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w jej budynku. Podniosła również, iż wykonywanie robót budowlanych na terenie działki nr 2 tj. terenie lokalizacji inwestycji, z uwagi na ukształtowanie terenu będzie oddziaływać nie tylko na działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale również na nieruchomości dalsze, jeżeli ich odległość jest mniejsza niż 20 m. Z uwagi na powyższe skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. posiada interes prawny do uznania jej jako strony w/w postępowania, w którym mimo to nie brała udziału. Jak ustalono, działka nr 6 której współwłaścicielem jest J.R.-D. bezpośrednio przylega jedynie do działki nr 5 ozn. jako działka drogowa zlokalizowana na ul. B. , natomiast działka nr 2 nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do wnioskującej o wznowienie. Analiza akt sprawy, w szczególności określonego we wniosku zakresu i charakteru zamierzenia inwestycyjnego, a także fakt, iż teren objęty zakresem inwestycji kubaturowej (na dz. nr 2 ) nie przylega do działki 6 przemawiają za przyjęciem, iż osobie żądającej wznowienia postępowania nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Wynik tego postępowania nie wpływał bowiem bezpośrednio na prawa i obowiązki współwłaścicieli działki nr 6 które mają podstawę w normach prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przedmiotowa inwestycja "ograniczy-dostęp światła dziennego" do pomieszczeń jej budynku mieszkalnego, organ podniósł, że lokalizacja obiektu, stanowiącego przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno budowlanymi, w tym również przepisami dotyczącymi nasłoneczniania czy też przesłaniania nieruchomości sąsiednich, nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa argument skarżącej dotyczący oddziaływania robót budowlanych podejmowanych na terenie objętym inwestycją na jej działkę. Badanie czy takie oddziaływanie będzie następować nie jest przedmiotem ustalania w trakcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, posiada w przedmiotowej sprawie interes faktyczny, a nie prawny, który byłby poparty przepisami prawa. Odwołanie od tej decyzji wniosła J.R.-D. zarzucając naruszenie przepisów art. 149 § 3 w związku z art. 145§ 1 kpa, art. 28, art. 7 i art. 77 kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147, art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt l kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jak zaznaczył organ odwoławczy, stwierdzenie interesu prawnego strony sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Organ odwoławczy powołując się na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznaczył, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich. Powołując się na uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zwrócił także uwagę, że właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie wykazała aby wynik prowadzonego postępowania wpływał na jej prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącej, jakoby teren inwestycji przylegał bezpośrednio do działki będącej jej własnością. Kolegium wskazało, że zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy teren inwestycji oznaczony na mapie i opisany w legendzie obejmuje również teren zajęty pod infrastrukturę, jednakże znajduje się on poza granicami linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto ze znajdujących się w sprawie wypisów z ewidencji gruntów nie wynika, aby nieruchomość skarżącej graniczyła z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium skarżąca nie będąca właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej postępowaniem czy też nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym inwestycją nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie może być uznana za jego stronę. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.R.-D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 149 § 3, art. 28 art. 7 i art. 77 poprzez błędną ich wykładnie i zastosowanie. Zdaniem skarżącej organ nie możne odmówić wznowienia postępowania twierdząc, że nie zachodzą podstawy jego wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a, bowiem to czy podstawy takie występują będzie można stwierdzić dopiero po wznowieniu postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż nie była ona stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2008r. Skarżąca wskazała na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2007r, gdzie mowa jest o wyznaczeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, a zatem terenu na którym ma być realizowane całe przedsięwzięcie, a nie tylko obiekty kubaturowe. Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinny być objęte także działki, na których mają być wykonane urządzenia towarzyszące inwestycji. Zdaniem skarżącej, jej działka graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji i stąd wywodzi ona swój interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych kodeksie lub w ustawach szczególnych. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, jako jedna z fundamentalnych zasad całego systemu postępowania administracyjnego, ma na celu zapewnienie pewności i stabilności obrotu prawnego. Instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jest wznowienie postępowania, jeżeli postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. We wszystkich wymienionych wyżej ustawowych przesłankach wznowienia, kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na wniosek, z wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wówczas bowiem postępowanie inicjowane jest wyłącznie na wniosek. Podmiot który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, iż posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Należy stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo uznało, że J.R.-D. nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest jednolita, utrwalona i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IVSA 1285/98 (LEX nr 47898) w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752 ). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżąca kwestionuje legalność ustaleń orzekających organów, odmawiających jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Należy podzielić pogląd organów administracji, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstawy prawnej do przyznania skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zamierzenie to obejmuje bowiem w zasadzie wyłącznie obszar działki nr. 2 Na działce drogowej nr.5 , graniczącej z nieruchomością, której współwłaścicielką jest skarżąca, według decyzji o warunkach zabudowy z 12 maja 2008 r. i załącznika nr.1 do tej decyzji, nr. 5 nie mają być bowiem realizowane żadne prace budowlane związane z realizacją tej inwestycji a jedynie przyłącza do istniejącej już sieci kanalizacyjnej (odprowadzanie ścieków i wód opadowych) oraz przyłącz wodociągowy alternatywnie z możliwością dokonania tego przyłącza z ul. M. Zdaniem sądu działka ta tj. działka nr. 5 nie powinna w ogóle być objęta decyzją o warunkach zabudowy z uwagi właśnie na fakt, iż na działce tej nie mają być wykonywane żadne prace budowlane, także w zakresie infrastruktury technicznej, a jedynie, jak mowa o tym wyżej, wyłącznie przyłącza do sieci już istniejącej. Samo zaś wymienienie tej działki w decyzji o warunkach zabudowy sytuacji tej nie zmienia i nie powoduje rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Skoro zatem nieruchomość współwłaścicielką której jest skarżąca nie graniczy z nieruchomością na której zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, brak podstaw do uznania, iż nieruchomość ta znajduje się w sferze oddziaływania tego zamierzenia. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem, iż kwestia zacienienia nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Argumenty podnoszone przez skarżącą w tym zakresie są zatem chybione. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy zatem, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedmiotowej działki, a co za tym idzie, pominięcie jej w tym postępowaniu w żaden sposób nie naruszało obowiązujących przepisów i nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 149 § 1 i 2 k.p.a. – sąd poglądu wyrażonego przez skarżącą w skardze nie podziela. Przepis ten w § 1. stanowi, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (§ 3). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (dotyczących podmiotu który żąda wznowienia postępowania administracyjnego) jest właściwe zawsze wtedy, gdy żądanie takie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla przykładu przytoczyć tu można Wyrok z dnia 28 października 1998 r. w sprawie I SA 181/98 LEX nr. 45692, wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie I SA 1611/98 LEX nr. 48572, czy też wyrok z 13 października 1998 w sprawie I SA 373/98 LEX 45123. Uznając zatem, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, po złożeniu przez nią wniosku o wznowienie postępowania, organ miał pełne podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Nie można się tu zatem dopatrzyć naruszenia przepisów postępowania a tym bardziej takiego naruszenia które mogło by mieć wpływ na wynik postępowania. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddalenie w oparciu przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.