I SA/Wa 1288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w Z., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Powiat Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonych w W. gm. Z., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Powiat Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, położonych w W. gm. Z., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, uregulowanych w księgach wieczystych KW nr [...], KW nr [...], KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych uznając, iż Zespół [...] w W. nie posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułu prawnego do nieruchomości oraz, że przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i nie podlegają przekazaniu na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Od powyższej decyzji Zarząd Powiatu w Z. wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przekazaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister ustalił, że właścicielem spornych nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999r. był Skarb Państwa - Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Świadczy o tym m.in. wypis z rejestru gruntów spornych działek, jak również odpisy z ksiąg wieczystych, z których jednoznacznie wynika, że właścicielem działki był Skarb Państwa, zaś prawo własności wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Zdaniem organu, przedmiotowe nieruchomości stanowiące mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa podlegają wyłączeniu z przekazania, o którym mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114), który stanowi, że przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega: 1) mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, 2) własność nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie służących do wykonania zadań powiatów, 3) mienie Skarbu Państwa będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, 4) prawa do akcji i udziałów należących do Skarbu Państwa, 5) mienie przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim są wojewodowie lub Minister Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 64 ustawy wprowadzającej. Minister zauważył, że wyłączenie mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa znajduje swoje uzasadnienie w tym, że Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości Zasobu, obejmuje we władanie składniki mienia Skarbu Państwa i jest wyposażona w osobowość prawną oraz wykonuje swoje zadania samodzielnie i na zasadzie wyłączności. Posiadanie przez Agencję takiej kategorii praw i obowiązków w stosunku do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa uzasadnia wyłączenie tej kategorii mienia z możliwości przekazania go przez Skarb Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2009 r. Zarząd Powiatu w Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust.1, 3 w związku z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia Skarbu Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skarżący podał, że z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną Powiat Z. przejął Zespół [...] z siedzibą w W. Zgodnie ze statutem Powiatu Z. wyżej wymieniona [...] jest powiatową jednostką organizacyjną. Skarżący podniósł, że profil [...], potrzeby w zakresie wykonywania przez nią statutowych obowiązków z uwzględnieniem praktycznej [...] i pokrewnych zawodów w pełni uzasadniały (począwszy od wejścia w życie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 r., jak również z parcelacji resztówki majątku W., bądź też przekazanych [...] odrębnymi decyzjami) przypisanie [...] na zasadzie użytkowania gruntów rolnych Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie upoważniał Rady Ministrów do określenia kategorii mienia wyłączonego z nabycia z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy wydawanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie jako akt niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) nie może zmieniać ustawy. Skarżący stwierdził, że gdyby ustawodawca zdecydował o wyłączeniu z nabycia z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego pewnych kategorii mienia, to expressis verbis postanowiłby o tym w przepisach ustawy, analogicznie jak to uczynił w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Tymczasem w przypadku nabycia mienia z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawodawca wyłączył jedynie z tego procesu mienie gminne (komunalne – art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Skoro zatem ustawodawca nie wyłączył z nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego żadnych kategorii mienia Skarbu Państwa, to nie mogła zrobić tego Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Skarżący wskazał, że rozporządzenie to w znacznej części było wzorowane na uchwale Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (Dz. U. Nr 30, poz. 235), będącej aktem wykonawczym do ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające (...), która określała jedynie samą procedurę inwentaryzacji mienia nabytego przez gminy. Reasumując skarżący podniósł, że jednostki samorządu terytorialnego nabyły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. również mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o ile spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające (... ). Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa przepisów § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. po wyżej wymienionym przepisie sugeruje niejako, że przepisy tegoż rozporządzenia są przepisami w tym przypadku szczególnymi. Zdaniem Zarządu Powiatu pogląd taki jest błędny. Należy mieć bowiem na względzie, że Zespół [...] w W. - jednostka organizacyjna Powiatu Z. włada przedmiotowymi nieruchomościami od czasów reformy rolnej. Co więcej potwierdzają to też decyzje Wojewody S., znajdujące się w aktach sprawy, a dotyczące przekazania przedmiotowych nieruchomości rolnych Skarbu Państwa do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Te nieruchomości rolne znajdują się w użytkowaniu [...] Zespołu [...] w W. (poprzednia nazwa Zespołu [...]) i taki stan istnieje do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa twierdząc, że przekazanie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] o łącznej pow. [...] ha do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest przeszkodą w przekazaniu na rzecz Powiatu Z. mienia Skarbu Państwa obejmującego przedmiotowy majątek. Decyzje w rozpoznawanej sprawie zostały wydane na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Analizując kwestię komunalizacji mienia w tym trybie nie można jednak pominąć zdarzeń prawnych, które dotyczyły przedmiotowego mienia, a które wystąpiły przed dniem 1 stycznia 1999 r. oraz obowiązującego wówczas stanu prawnego. Trafnie zauważyły organy, że mienie Skarbu Państwa obejmujące prawo własności do działek nr: [...] zostało przekazane w 1997 r. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i weszło do Zasobu WRSP, co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. , nr [...] i protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] listopada 1997 r. Powyższa decyzja nie została wycofana z obrotu prawnego i rodzi skutki prawne określone przez przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na podstawie przepisów tej ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dniu 1 stycznia 1999 r.) Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa władała i administrowała przedmiotowym mieniem, miała prawo do dokonania obrotu gruntem. Podmiot ten miał w szczególności prawo do sprzedaży mienia, oddania go do odpłatnego korzystania, przekazania w zarząd lub na własność jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 3 i 4, art. 12 ust. 1-3, art. 24 ust. 1 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r.). Tak więc prawidłowo przyjęły organy, że nie można skomunalizować mienia na rzecz Powiatu Z., które już wcześniej, tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r. zostało formalnie przekazane do Zasobu WRSP i we władanie innej osobie prawnej – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela – co do zasady – stanowisko Powiatu Z., że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia Skarbu Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania zawiera przede wszystkim normy o charakterze proceduralnym i w założeniu akt ten ustala jednolite w skali całego kraju zasady nabywania mienia skarbowego przez powiat, na podstawie różnych przepisów prawa. Zaznaczyć należy jednakże, że ustawodawca w art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnił Radę Ministrów także do określenia w rozporządzeniu kategorii mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, co znalazło swój wyraz w § 9 rozp. W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Skarbu Państwa i Wojewodzie [...], że prawnej przeszkody w komunalizacji mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.... upatruje w treści przepisu § 9 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa organy administracji publicznej obowiązane były do działania na podstawie i w granicach prawa. Należy wskazać, że podnoszona w skardze kwestia konstytucyjności § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. dotyka problemu poprawności stanowionego prawa, a nie jego stosowania. Zarzut tego rodzaju winien być więc adresowany do Trybunału Konstytucyjnego lub do ustawodawcy jako postulat de lege ferenda. W tym więc zakresie zagadnienie konstytucyjności rozporządzenia wydanego na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jakim jest li tylko ocena zgodności z prawem działania Ministra Skarbu Państwa i Wojewody [...] w formie decyzji administracyjnej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd nie może się natomiast zgodzić ze stanowiskiem skarżącego o istnieniu w niniejszej sprawie podstaw do komunalizacji mienia w trybie art. 60 ustawy wprowadzającej. Skarżący pomija to, że decyzja wydana na podstawie wyżej wymienionego przepisu nie może - sama przez się - wygasić, czy w inny sposób znieść skutków prawnych wcześniejszej decyzji o przekazaniu mienia do Zasobu WRSP przed dniem 1 stycznia 1999 r., wydanej na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sąd zauważa, że przepisy prawa obowiązujące w dacie komunalizacji nie dopuszczały sytuacji, w której mienie o określonym jak w niniejszej sprawie statusie prawnym, którym włada Agencja, byłoby własnością jednostki samorządu terytorialnego (ustawa z dnia 19 października 1991 r. normuje gospodarowanie jedynie mieniem Skarbu Państwa) i znajdowało się jednocześnie w dwóch zasobach – Zasobie WRSP, którym dysponowała Agencja (art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r.) i zasobie powiatowym (art. 2 pkt 4, art. 4 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 25a i art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), którym gospodarował zarząd powiatu. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 60 ust.1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) i § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia Skarbu Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazania. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.