VII SA/Wa 1425/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. na podstawie art.59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) w związku z art.3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 99 poz.665) udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego z funkcją usługową zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że na terenie nieruchomości przy [...] w [...] A. H. wybudował, bez wymaganego art.28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, budynek gospodarczy z funkcją usługową. Organ ustalił powołując się na oświadczenia świadków przesłuchanych do protokołu w dniu [...].10.2006 roku, że budowa budynku została zakończona po dniu [...].12.1994 roku, a przed [...].lipca 1998 roku. Tak więc w niniejszej sprawie można było zastosować przepis art.3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 99 poz.665), zgodnie z którym "do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego (postępowanie prowadzone przez tutejszy organ wszczęte zostało na podstawie pisma nr [...] Wydz. Ochrony Środowiska Urząd Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. - data wpływu [...].10.2003 roku - i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 99 poz.665)), nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art.48-49b ustawy, o której mowa w art.1. Zdaniem organu, analiza kontroli w terenie potwierdziła zgodność inwentaryzacji budowlanej ze stanem faktycznym. Zdaniem organu przedmiotowy budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 1994 r. Na dzień orzekania przedmiotowy teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] a więc nie ma sprzeczności zrealizowanej inwestycji z prawem miejscowym, jak również jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w oparciu o które wydawane są obecnie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ekspertyza techniczna potwierdza wykonanie budynku zgodnie ze sztuką budowlaną oraz możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W dniu 5 sierpnia 2008r. właściciel sąsiedniej nieruchomości M. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2008 r. udzielającej samowolnie wybudowanemu budynkowi gospodarczemu użytkowanemu jako usługowy na posesji przy ul. [...] w [...]. Zdaniem wnioskodawcy budowa została zakończona po roku 1998, a ponadto zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym w dniu [...].06.1979 roku uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i zmienionym w dniu [...].10.1994r uchwałą Rady Miasta [...] rejon ulicy [...] objęty był zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Dopuszczało się wykonywanie remontów i modernizacji istniejącej zabudowy. W/w plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego obowiązywał do końca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2008 r. zezwalającej A. H. na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo usługowego na posesji przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzut zastosowania niewłaściwej ustawy jest chybiony, ponieważ w postępowaniu wyjaśniającym wskazano na przesłanki do jej zastosowania, a mianowicie wykazano, że: budowa została zakończona w 1997 r. (dowód: mapa geodezyjna z zasobów miasta), czyli zgodnie z warunkami stosowania ustawy po 31.12.1994 r. i przed 11.07.1998 r.; jej stan nie narusza przepisów techniczno budowlanych; jej lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...]Rady Miasta [...] z [...].10.1994 r.); postępowanie zostało wszczęte na wniosek pisma Urzędu Miasta w [...]e z [...].09.2003 r. (data wpływu [...].10.2003 r.); ■ inwestor złożył wniosek w dniu [...] grudnia 2007 r., wskazanym w ustawie jako termin ostateczny do składania wniosku, czyli zgodnie z przesłankami powołanej ustawy, warunkującej zezwolenie na użytkowanie określonej grupy obiektów budowlanych, będącej formą legalizacji dla tych obiektów. Po rozpatrzeniu odwołania M. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 czerwca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wykazało, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a jego lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...].10.1994r., Nr [...]). Zaznaczył , iż A. H. przedstawił m.in. inwentaryzację powykonawczą przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumenty wymagane przez art. 57 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał, iż wobec pozytywnego stwierdzenia powyższych okoliczności, powiatowy organ nadzoru budowlanego, czyniąc zadość art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, zasadnie wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].06.2009r. wniósł M. P. zarzucając decyzji: błędne ustalenie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przez przyjęcie, że budowa przedmiotowych budynków będącej własnością A. H. w [...] przy ul. [...] została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. podczas gdy w rzeczywistości zostały wybudowane w roku 2001 a drugi w 2003 r. błędne ustalenie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przez przyjęcie, że lokalizacja w/w budynków będącej własnością A. H. w [...] przy ul. [...] jest zgodna z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...].10.1994r. Nr [...]. Skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie pominął zdjęcia przedmiotowej nieruchomości wykonane w roku 2000 wskazujące, iż na przedmiotowej nieruchomości brak jest budynków gospodarczych, zeznania świadków A. O., M. B., Z. P., M. P.. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił treści takich dokumentów jak akt notarialny z dnia [...].08.1997 r. dot. zakupu nieruchomości przez A. H., decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].04.1993 r. oraz decyzji Nr [...] Urzędu Miasta [...] z [...].091997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu z których wynika, że zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego teren na którym wybudowano sporny obiekt objęty był zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2009r., i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 kpa , mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejność wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporną okolicznością pomiędzy stronami było, że przedmiotowy obiekt budowlany nie korzysta ze zwolnień, o których stanowią przepisy art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane oraz aby skarżący posiadali dla wybudowanego obiektu budowlanego pozwolenie na budowę. Zasadą jest też, w przypadku budowania bądź też wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę (odpowiednio bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ), czyli w warunkach tzw. samowoli budowlanej, zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 48 i 49b umożliwiającego pod pewnymi warunkami legalizację obiektu. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił jednakże art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 - dalej jako ustawa zmieniająca), będący przepisem szczególnym wobec powyższej regulacji. Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane Właściciel obiektu budowlanego wnioskując o pozwolenie na użytkowanie winien przedłożyć inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części . Przepis art. 3 ustawy zmieniającej jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b Prawa budowlanego. Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy, w tym decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, należy wskazać, iż organy czyniąc ustalenia w zakresie określenia daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego oraz innych uwarunkowań wymienionych w tym przepisie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie wymagań określonych w art. 3 ust. 1, 4 i 5 ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia co do daty dokonania rozbudowy części obiektu oraz okoliczności z nim związanych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków oraz dokumentacją fotograficzną , to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Ponadto organ poza stwierdzeniem , że lokalizacja obiektu nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...].10.1994 r.) nie ustalił czy plan ten dopuszczał zabudowę nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącego, powołującego się na wydawane decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowaniu tego terenu dopuszczalna była jedynie modernizacja istniejącej zabudowy. Przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest obowiązany dokonać analizy, czy objęty wnioskiem obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, w razie zaś niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w powyższym zakresie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 k.p.a., czyli zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, które znajdują rozwinięcie w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To organ administracji publicznej prowadzić ma postępowanie, gromadzić dowody w taki sposób, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i aby prowadziło to do zastosowania prawidłowych norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżący podniósł w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu od decyzji tego organu. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu niniejsza sprawa nie została zatem wyjaśniona w stopniu niezbędnym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, zaś naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Przepis art. 3 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jako lex specialis nie może być w drodze wykładni interpretowany rozszerzająco, a jego zastosowanie w danej sprawie winno zostać poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym zmierzającym do ustalenia jej stanu faktycznego w takim stopniu, aby nie było wątpliwości co do możliwości jego stosowania, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48-49b Prawa budowlanego. Zważywszy na powyższe uchybienia uznając, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 1 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.