I OSK 460/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec ( spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Joanna Banasiewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. Kościuszki w K. na decyzję W.M. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. Kościuszki w K. na rzecz W.M. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1507/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej S.M. w K. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]odmówił S.M. w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki o numerach [...]b. gm. kat. B.M. w trybie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji oparł na regulacji określonej w art. 129 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1 cyt. ustawy wskazując, że ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone musi spełniać przesłanki o których mowa w ww. przepisach, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przedmiotowa nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym S.M. w K. nie została bowiem wywłaszczona decyzją administracyjną. Stwierdził, że uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości w drodze wywłaszczenia nie jest możliwe, gdyż cel publiczny został już zrealizowany, a wywłaszczenie stanowi instytucję, która ma służyć do realizacji określonego celu. W odwołaniu od powyższej decyzji ww. Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła, iż narusza ona art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 98 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za objęte postępowaniem nieruchomości, pomimo, że zaistniały przesłanki określone w tych przepisach. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Podniosła również, iż w jej ocenie przesłanki z art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, a więc na podstawie ust. 3 art. 98 cyt. ustawy przysługuje jej odszkodowanie. Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 9a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie dokonano wywłaszczenia praw przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej w stosunku do powołanej nieruchomości i nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za działki będące przedmiotem postępowania. Prawa tej Spółdzielni nie zostały bowiem wywłaszczone w drodze decyzji w toku postępowania administracyjnego, a jedynie dokonano faktycznego zajęcia przedmiotowych nieruchomości. Nie jest również możliwa regulacja stanu prawnego tych nieruchomości w oparciu o instytucję wywłaszczenia. Wywłaszczeniu może bowiem podlegać nieruchomość niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, a zatem jeżeli cel ten został już zrealizowany, to brak ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości położone w obrębie [...] (małym) gm. kat. B.M. stanowiące działki nr [...] zajęte pod ulicę B. i ulicę Z. oraz Szkołę Podstawową nr 35. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna w dniu 8 sierpnia 2002 r. Z kolei Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] obr. [...] (mały) jedn. ewid K. w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 307/07 oddalił skargę na przedmiotową decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Wyrok nie został zaskarżony i jest prawomocny. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących naruszeń przepisów postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż do nich nie doszło. Strona nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) albowiem pismem z dnia 6 lutego 2009 r. została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi SM w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1-3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie art. 128 tej ustawy, a także art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji, art. 154 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko i argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej skoro w związku z brakiem decyzji o wywłaszczeniu nie można stosować art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami to należało zastosować art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Uzasadnione było również ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania skarżąca zarzuciła, iż w tej sprawie organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie organy powinny rozważyć możliwość zastosowania art. 154 K.p.a. albowiem za uchyleniem ostatecznych decyzji (dotyczących odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) przemawia interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek, nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że organy obu instancji prowadziły odrębne postępowania dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym była skarżąca Spółdzielnia i które to nieruchomości zostały przez nią przejęte na cele budowy osiedla mieszkaniowego "BP". Działki objęte tą sprawą zostały zajęte pod ulicę Z., poszerzenie ul. B Szkołę Podstawową nr 35 w K.. W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekające w tej sprawie organy, a w szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu żądania skarżącej Spółdzielni. Czy w tej sprawie, zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], domagała się ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania na podstawie trzech odrębnych podstaw prawnych art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 ze zm.), art. 128 tej ustawy, czy też tylko na podstawie art. 128-129 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję wyłącznie na podstawie art. 128 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast organ odwoławczy orzekał nie tylko w oparciu o art. 128 tej ustawy ale również na podstawie art. 98 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, do których organ ten odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem z pism Spółdzielni z dnia 7 marca 2005 r., akta administracyjne sprawy, tom I karty nr 5-2; z dnia 8 lutego 2006 r., akta administracyjne sprawy, tom I karty nr 188-186; z dnia 17 marca 2009 r., akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 4-2) oraz ze złożonej, w tej sprawie skargi wynika, że konsekwentnie podaje ona wszystkie trzy podstawy prawne domagania się odszkodowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak wyjaśnienia tej kwestii skutkował tym, że organ drugiej instancji orzekał w szerszym zakresie niż organ pierwszej instancji. W konsekwencji nie wiadomo, czy prawidłowy był zakres przedmiotowy sprawy ustalony przez organ pierwszej instancji, czy też zakres przyjęty przez organ drugiej instancji. Okoliczność, że skarżąca kilkakrotnie domaga się od organu prowadzenia postępowania w tym samym zakresie nie stanowi bowiem przeszkody do wszczęcia postępowania, gdyż ma to jedynie wpływ na sposób jego zakończenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ pierwszej instancji rozstrzyga daną sprawę na podstawie jednego przepisu, a organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji orzeka w tej samej sprawie na podstawie trzech odrębnych przepisów prawa materialnego. Niezgodność ta stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest błędna także z tego powodu, że w istocie rozstrzyga w trzech różnych sprawach administracyjnych na podstawie trzech różnych podstaw prawnych, tj. art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 98 tej ustawy oraz w oparciu o art. 73 cyt. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jeżeli w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdził, że w zakresie odrębnej podstawy prawnej, wprost wskazanej w odwołaniu strony, była już wydana decyzja, która jest ostateczna, to powinien umorzyć w tym zakresie postępowanie jako bezprzedmiotowe. W jednej decyzji nie można bowiem łączyć rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji i umorzeniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że skoro wcześniejszą ostateczną decyzją umorzono postępowanie administracyjne, to niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie kolejnego wniosku tej strony opartego na tym samym przepisie. W tej sprawie dotyczyło to rozważań organu odwoławczego co do skutków decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] umarzającej postępowanie z wniosku skarżącej Spółdzielni o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z cofnięciem przez nią wniosku. Wskazał również, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powodu wycofania wniosku przez stronę nie stanowi przeszkody do ponownego złożenia przez tą samą stronę wniosku o jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż o dopuszczeniu możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono, powinien decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania, w szczególności, gdy przeszkody te mają charakter przemijający bądź nietrwały (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 154-155; E. Ochendowski Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1995, s. 141). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro w tej sprawie nastąpiło umorzenie postępowania na skutek wniosku strony, to ponowne wszczęcie postępowania w sprawie będzie możliwe, albowiem odstąpienie strony od żądania rozstrzygnięcia o istocie sprawy dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, gdyż dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej. Tym samym utrata tej doniosłości nie eliminuje możliwości ponownego wystąpienia o merytoryczne załatwienie sprawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej dotyczącego naruszenia art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie warunkiem zastosowania tego przepisu jest wywłaszczenie, czyli wydanie aktu administracyjnego o wywłaszczeniu. W stosunku do skarżącej takiego aktu administracyjnego nie wydano. Ponadto, za niezasadny uznał także zarzut braku zastosowania w sprawie art. 154 K.p.a., skoro w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółdzielnia nie wniosła o uchylenia lub zmianę ostatecznej decyzji na podstawie tego przepisu. Z kolei, w kwestii zarzutu skargi dotyczącego braku ustalenia stanu faktycznego sprawy uznał, iż jest on zasadny w zakresie braku określenia przez organ odwoławczy zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne – art. 7 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zakresu przedmiotowego sprawy stanowi także naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Ponadto w zaskarżonej decyzji zaprezentowano wadliwy pogląd prawny co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony postępowanie umorzono. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie powinien ustalić zakres przedmiotowy sprawy, a więc, czy dotyczy ona wniosku skarżącej o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 128 tej ustawy, art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czy też tylko jednej z tych podstaw i po wyjaśnieniu wszystkich innych okoliczności wydać decyzję mając również na uwadze pogląd prawny zawarty w tym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w tym zakresu przedmiotowego sprawy i niewyjaśnienie zakresu żądania S.M. w K. oraz poprzez orzeczenie niezgodne z zakresem orzekania organu pierwszej instancji. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju rozpatrywanej sprawy, gdyż była ona tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ drugiej instancji orzekał na takiej samej podstawie prawnej, tj. art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak organ pierwszej instancji, zgodnie z wnioskiem Spółdzielni z 2005 r. i rozpatrzył sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W ocenie Wojewody Małopolskiego, skoro skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji powołała się na naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, był on zobowiązany ustosunkować się do tych zarzutów i wyjaśnił, że sprawy te zostały załatwione w toku odrębnych postępowań, lecz w sprawach tych nie orzekał. A zatem nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu żądania strony skarżącej, a rozpatrując odwołanie rozstrzygnął sprawę w innym zakresie niż organ pierwszej instancji. S.M. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za uzasadniony i oparty na usprawiedliwionej podstawie należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zakresu przedmiotowego sprawy poprzez niewyjaśnienie zakresu żądania S.M. w K. oraz poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy niezgodne z zakresem rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji. Przypomnieć należy, iż w myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. A zatem podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W związku z powyższym, aby Sąd mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na faktach, które dokumentują akta sprawy, musi wnikliwie i rzetelnie przeanalizować owe akta. Tylko i wyłącznie wtedy uniknie błędu pominięcia istotnego w sprawie elementu stanu faktycznego. Ponadto wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz rozstrzyga w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Granice faktyczne danej sprawy są zakreślone przez zebrany materiał dowodowy, który jest gromadzony w aktach sprawy. A zatem na sądzie administracyjnym ciąży na mocy przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek wnikliwego i kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ administracji publicznej. Niedopuszczalne jest fragmentaryczne i powierzchowne zapoznanie się z aktami sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni dalece wątpliwym, czy Sąd pierwszej instancji wywiązał się należycie z ww. obowiązku prawnego na gruncie rozpoznawanej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że S.M. w Krakowie, w imieniu której działał pełnomocnik wnioskiem z dnia 7 marca 2005 r. K.5-2 Tom I akt administracyjnych wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki, których numery przedstawiono i ustalenie za nie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ w uzasadnieniu wniosku jako podstawę żądania wskazała również art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz nawiązała do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzając, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania w trybie tego przepisu i zakończyła się umorzeniem postępowania. Prezydent Miasta K. pismem z dnia 30 marca 2005 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni o sprecyzowanie wniosku przez określenie w oparciu o jakie podstawy prawne żąda odszkodowania. Pełnomocnik ww. Spółdzielni Mieszkaniowej w piśmie z dnia 11 kwietnia 2005 r. K 10-9 Tom I akt administracyjnych potwierdził, że wnioskodawczyni opiera żądanie na przepisach art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872). Wskazać należy, iż wniosek tej Spółdzielni Mieszkaniowej o rozpoznanie jej żądania w oparciu o art. 73 cyt. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną został rozpoznany przez Prezydenta Miasta K. w ten sposób, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za oznaczone nieruchomości, a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 307/07 oddalił skargę S.M. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., [...], w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania K. 233 Tom I akt administracyjnych. Powyższy wyrok jest prawomocny. Natomiast postępowanie w sprawie z wniosku powołanej Spółdzielni Mieszkaniowej opartego o art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało załatwione w ten sposób, że Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr[...], obręb [...] (mały) b. gm. kat. B.M. K.334-332 Tom II akt administracyjnych. Na skutek złożonego przez S.M. odwołania, sprawę rozpoznawał Wojewoda Małopolskie, który decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy K. 16-14 Tom III akt administracyjnych. Następnie w związku ze złożoną skargą decyzja ta stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zaskarżonym wyrokiem, zaskarżoną decyzję uchylił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy i decyzji podlegających kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy. Było nim ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki o określonych numerach w oparciu o wskazane przez S.M. w K. we wniosku z dnia 7 marca 2005 r. po sprecyzowaniu przepisy art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 1 i 5 w związku z art. 240 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ustalenie odszkodowania w oparciu o wskazane przez S.M. we wniosku z dnia 7 marca 2005 r. powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość oznaczoną jako działki o określonych numerach na rzecz tej Spółdzielni i wniosku uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji upoważnia do stwierdzenia, że w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym ze sprawą rozpoznaną przez organ pierwszej instancji i nie rozszerzono jej zakresu. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że w sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej powołała się również na naruszenie w tej sprawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mimo, że przepisy te nie stanowiły podstawy materialnoprawnej wydanej w sprawie decyzji, to wyjaśnienie przez organ odwoławczy, że wniosek skarżącej oparty na tych przepisach został już załatwiony w odrębnych postępowaniach administracyjnych, które zakończyły się ostatecznymi orzeczeniami w tym zakresie nie stanowiło rozstrzygnięcia, a w konsekwencji rozszerzenie zakresu orzekania. Mając na uwadze powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 63, poz. 1349) – pkt 2 sentencji wyroku.