II OSK 1068/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del NSA Jacek Hyla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 697/09 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przebudowy dachu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 697/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przebudowy dachu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży wszczął na wniosek A. K. postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy dachu budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w N. przy ul. [...]. W trakcie postępowania i dokonanej w dniu [...] czerwca 2009 r. kontroli ustalono, że w 2003 r. A. B. dokonała, bez wymaganego zgłoszenia, wymiany pokrycia dachowego (z blachy płaskiej na dachówkopodobną) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce o nr geod. [...]. W trakcie kontroli ustalono również, że przedmiotowy dach, od strony działki nr [...] został wysunięty o ok. 30 cm ponad lico ściany i tym samym zachodzi nad przestrzeń działki nr [...] należącej do A. K. Długość budynku stojącego na granicy działek wynosi w tym miejscu 13,40 m, a roboty zostały wykonane ze sztuką budowlaną. Do akt postępowania dołączono oświadczenie Pana A. G. (właściciela działki nr [...]) wyrażające zgodę sąsiadowi K. N., zamieszkałemu w N., ul. [...], na wysuniecie płyty dachu nad posesję działki nr [...] o około 1 m. Na podstawie dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży, w oparciu o art. 104 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wydania nakazu przebudowy dachu budynku mieszkalnego należącego do A. B. na działce nr [...] od strony działki nr [...] przy ul. [...] w N. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nakazał A. B. w termie do dnia 31 grudnia 2009 r. obcięcie połaci dachowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] od strony działki nr [...] przy ul. [...] w N., w części wystającej poza lico ściany szczytowej. W ocenie organu odwoławczego wykonanie robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachu budynku mieszkalnego (na działce nr [...]) przez A. B. wymagało dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak tego zgłoszenia skutkował zastosowaniem przez organ procedury określonej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 5 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót) okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o więcej niż 0,8 m, przy czym odległość ściany budynku wynosić powinna 4 m dla ściany, w której znajdują się otwory okienne lub drzwiowe oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy. Z uwagi jednak na lokalizację budynku mieszkalnego A. B., stwierdzony stan faktyczny związany z okapem przedmiotowego budynku nie jest zgodny z w/w opisanymi warunkami technicznymi. Przy wymianie pokrycia, połać dachu budynku mieszkalnego inwestora została, bowiem wydłużona o gzyms (mierzący ok. 30 cm), który w całości znajduje się nad działką Pana K. W tych okolicznościach, zdaniem organu, tylko obcięcie wysuniętego poza lico ściany okapu doprowadzi wykonane przez inwestora roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając skargę A. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że inwestorka prowadziła roboty budowlane przy remoncie dachu w/w obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej (bez wymaganego zgłoszenia). W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009 r. kontroli stwierdzono, że A. B. w 2003 roku wymieniła pokrycie dachowe (z blachy płaskiej na dachówkopodobną) w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr geod. [...], przedłużając jednocześnie połać dachową o ok. 30 cm nad działkę nr [...], należącą obecnie do A. K. W ocenie Sądu żaden z przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przewidywał możliwości usytuowania budynku wzdłuż granicy działki z ewentualnością naruszenia tej granicy o 1 m. Tym samym twierdzenie skarżącej, jakoby wysunięcie połaci dachowej o ok. 30 cm nad działkę nr [...], należącą obecnie do Pana K., było zgodne z wówczas obowiązującymi warunkami technicznymi, jest całkowicie bezpodstawne. Pomimo iż wysunięcie połaci dachowej nad działkę nr [...] odbyło się za pisemną zgodą ówczesnego właściciela tej nieruchomości A. G., to zdaniem Sądu, oświadczenie to nie ma aktualnie żadnych skutków prawnych, skoro, jak twierdzi obecny właściciel, nieruchomość w chwili nabycia była wolna od jakichkolwiek obciążeń i praw osób trzecich (co potwierdzają stosowne zapisy aktu notarialnego). W tych okolicznościach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazując skarżącej obcięcie połaci dachowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] od strony działki nr [...] (należącej do A. K.), w części wystającej poza lico ściany szczytowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto niezastosowanie art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 151 k.c., skutkiem czego odmówiono uchylenia zaskarżonej decyzji nakazującej obcięcie połaci dachowej w budynku mieszkalnym skarżącej, w części wystającej ponad lico ściany szczytowej, podczas gdy w sytuacji prawidłowego zastosowania powołanych przepisów zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. 2. naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mające wpływ na treść wyroku, a polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mino jej sprzeczności z prawem W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przyznanie skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien mieć art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które pozwalają na zabudowę nieruchomości gruntowej każdemu, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4), które w ostatnim zdaniu definicji z art. 3 pkt 11 określono również jako stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takie wymogi, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wypełniła zgoda, która uzyskała od właściciela sąsiedniej działki. Wobec czego skarżąca była uprawniona do naruszenia jej granic celem wykonania okapu dachu wystającego poza granicę działki. Odzwierciedleniem stanowiska skarżącej jest treść art. 151 k.c., który stanowi, iż w przypadku przekroczenia granic sąsiedniej nieruchomości w trakcie wykonywania robót budowlanych , bez winy umyślnej, właściciel tej nieruchomości nie może domagać się przywrócenia stanu poprzedniego, a jedynie może żądać wynagrodzenia za ustanowienie służebności lub wykupienia zajętej części gruntu. W okolicznościach niniejszej sprawy przekroczenie granic działki sąsiedniej nastąpiło bez winy umyślnej, bowiem skarżąca działała na podstawie pisemnej zgody uprzedniego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sadu pierwszej instancji, iż ten dokument nie ma w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ po pierwsze wyłącza żądanie przywrócenia stanu poprzedniego, a po drugie stanowi dowód prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a., uznać należy, iż jest on nie tylko nieuzasadniony ale również nieprawidłowo sformułowany. Przepis ten stanowi, że Sąd: - pkt 1) uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - litera a), naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - litera b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - litera c); - pkt 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; - pkt 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Tymczasem pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut naruszenia powołanego przepisu, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę. Paragraf 1 art. 145 p.p.s.a. składa się bowiem z trzech punktów, w tym punkt pierwszy składa się z trzech jednostek redakcyjnych lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, powoduje, iż ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie skargi należało wykazać, jakich konkretnych naruszeń przepisów postępowania dopuścił się organ administracyjny, które mogły mieć wpływ na finalne rozstrzygnięcie, a których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane również nie został prawidłowo sformułowany. Ustęp 1 tego artykuł składa się bowiem z trzech punktów, które opisują różne zachowania organu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku robót budowlanych. Zgodnie z pkt. 2 powyższego przepisu (który to, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miała na myśli strona skarżąca) organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu już wykończonego. W przedmiotowej sprawie na tej właśnie podstawie nakazano skarżącej obcięcie połaci dachowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] od strony działki nr [...] przy ul. [...] w N. w części wystającej poza lico ściany szczytowej. Zasadnie uczyniono to w oparciu o przepisy wykonawcze rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a konkretnie o § 12 ust. 5 zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych robót) okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o więcej niż 0,8 m, przy czym odległość ściany budynku wynosić powinna 4 m dla ściany, w której znajdują się otwory okienne lub drzwiowe oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono więc, iż dach przedmiotowego budynku został położony w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami określającymi sytuowanie obiektów budowlanych. Przepis § 12 ust. 6 wymienionego rozporządzenia dopuszczał co prawda możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy pod dwoma jednak warunkami: po pierwsze – uzyskana zostanie pisemna zgoda sąsiada i po drugie – w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 (Dz. U. Nr 17, poz. 207) stwierdził niezgodność § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ). Odnosząc się z kolei do zarzutu niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 k.c. wyjaśnić należy, iż organy nadzoru budowlanego wkraczają władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatno-prawnym. Ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno-prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości /działek/. Z tych wszystkich względów wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.