II OSK 1693/10

Dnia 25 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/09 w sprawie ze skarg Spółdzielni [...] oraz M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną II OSK 1693/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/09 po rozpoznaniu skarg Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. wydanej na wniosek inwestora ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym m. in. odwołanie wniósł M. M. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odniesieniu do jego odwołania orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z tej przyczyny, iż odwołujący się nie ma własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem jest właścicielem lokalu w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej ma udział we współwłasności części wspólnych tego budynku oraz udział w użytkowaniu wieczystym gruntów, a więc jego interes jak i pozostałych właścicieli lokali reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Wprawdzie skarżący powołał się na okoliczności, które mogą mieć wpływ na korzystanie przez niego z lokalu mieszkalnego, np. jego nasłonecznienie, jednakże organ odwoławczy wskazał, że kwestie te będą miały znaczenie na kolejnym etapie, to jest w sprawie o wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, iż dla reprezentowania go przez Spółdzielnię Mieszkaniową w zakresie przekraczającym zwykły zarząd konieczne jest dodatkowe umocowanie dla Zarządu Spółdzielni, którego w niniejszej sprawie nie było. Niezależnie od tego, w skardze wywiedziono również i inne argumenty dotyczące niekorzystnego wpływu kwestionowanej inwestycji m. in. na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi właściciele lokali mieszkalnych w spółdzielni mieszkaniowej, jak również tworzący wspólnotę mieszkaniową, mogą występować we własnym imieniu tylko wtedy, jeżeli wykażą, iż ustalenia te oddziałują na ich indywidualnie określony interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, niezależnie i odrębnie od oddziaływania na wykonywanie praw do lokali przez pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych. Reprezentacja właścicieli lokali tak we wspólnocie mieszkaniowej, jak i w spółdzielni mieszkaniowej, należy odpowiednio do wspólnoty mieszkaniowej i zarządu spółdzielni mieszkaniowej. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm./ ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Ustawowa deklaracja o prawie wspólnoty mieszkaniowej do nabywania i zaciągania zobowiązań oraz do pozywania i bycia pozwaną nie jest realizowana samodzielnie przez każdego spośród członków wspólnoty mieszkaniowej, lecz w tym celu za wspólnotę, której liczba wyodrębnionych lokali wynosi więcej niż siedem, jak w rozpatrywanej sprawie - działa jej zarząd, stosownie do art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zarząd ten kieruje w szczególności sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Czynności zwykłego zarządu wykonywane są przez zarząd wspólnoty samodzielnie, natomiast do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali /art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali/. Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości sąsiedniej nie należy do ustawowego katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd określonego w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali - do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych /art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Według sądu I instancji w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 i 29 kpa należy upatrywać możliwości udziału wspólnoty mieszkaniowej na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Samo ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wpływa na dotychczasowy sposób wykonywania praw do lokali we wspólnocie mieszkaniowej. Właściciele lokali nadal mogą wykonywać swoje uprawnienia w dotychczasowym kształcie i dlatego ustalenie warunków zabudowy nie nosi cech, które w świetle charakteru czynności wymienionych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, mogłyby być uznane za mające charakter czynności przekraczających zwykły zarząd. Kwestia oddziaływania inwestycji na sąsiednią nieruchomość po jej zrealizowaniu wiąże się z wcześniejszym uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Również w spółdzielni mieszkaniowej, według art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm./ zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Niezależnie od tego, czy doszło w spółdzielni mieszkaniowej do wyodrębnienia wszystkich lokali, bądź do podjęcia uchwały przez większość właścicieli wyodrębnionych lokali w zakresie wykonywania zarządu, zarząd nieruchomością wspólną wykonuje zarząd spółdzielni mieszkaniowej, dlatego też to on reprezentuje na zewnątrz właścicieli lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. Właścicielom lokali przynależy natomiast indywidualna reprezentacja jedynie w sprawach dotyczących tylko ich lokali, dlatego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mogą samodzielnie występować w charakterze strony jedynie wówczas, gdy warunki te będą oddziaływać nie tylko na wykonywanie praw do nieruchomości wspólnej, ale gdy będą oddziaływać także na wykonywanie praw do poszczególnych lokali. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż prawidłowe jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego, skoro skarżący podnosił jedynie kwestie dotyczące etapu rozstrzygania o pozwoleniu na budowę, lub też już użytkowania zrealizowanego obiektu, nie wskazując żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu własnego, indywidualnego interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania z uwagi na pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa wobec uznania, że nie ma on przymiotu strony gdyż nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 ( 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie uwzględniało istotnego interesu prawnego skarżącego, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa poprzez przyjęcie, iż art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych umożliwia stosowanie wszystkich przepisów ustawy o własności lokali do prawa odrębnej własności lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, co skutkowało "odmową występowania w postępowaniu w charakterze strony". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, zaś brak jest stosownej uchwały umożliwiającej spółdzielni mieszkaniowej działanie w imieniu skarżącego jako właściciela lokalu, posiadającego udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie i działek sąsiednich /wyrok z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99/. Właściciele działek sąsiednich mają w rozumieniu art. 28 kpa interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ze względu na ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego /kodeksu cywilnego/. Dotyczy to również wyodrębnionych lokali mieszkalnych stanowiących własność poszczególnych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl1913/07 zajął stanowisko, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie znajdują zastosowania w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego dopuszczenie go do udziału w postępowaniu "na prawach strony" powinno być rozpatrywane wyłącznie w aspekcie przepisów kpa /art. 28/ oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /art. 6 ust. 2/. Na wypadek, gdyby nie zostały podzielone powyższe wywody, w skardze kasacyjnej podnosi się argument, że skarżący wykazał własny interes prawny, który wywodzi z art. 140 kc zaś polega on na swobodzie korzystania z prawa własności w sposób nie zakłócony i odpowiadający jakości tej wartości z chwili nabycia, na czerpaniu z niej korzyści, a więc w jego interesie jest dbałość o brak utraty wartości własności, w tym przypadku wartości nieruchomości, prawo do zachowania własności w stanie niepogorszonym. Według wnoszącego skargę kasacyjną orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, w szczególności przywołane w skardze kasacyjnej, nie wyklucza możliwości występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony zarówno właściciela lokalu jak i spółdzielni mieszkaniowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor domagając się jej odrzucenia wobec niewłaściwego sprecyzowania podstaw, względnie oddalenia z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie może być w warunkach niniejszej sprawy uwzględniony, gdyż podstawy kasacji wprawdzie nie odpowiadające ściśle /w znaczeniu gramatycznym/ wymogom zakreślonym w ppsa, jednakże zostały w niej wskazane, a więc zostaną poddane analizie te podstawy w zakresie ich zasadności. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wymienione wprawdzie w dwóch punktach podstawy zaskarżenia, sprowadzają się w istocie do jednej kwestii, to jest wadliwego stanowiska Sądu I instancji, iż wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał własnego, niezależnego od spółdzielni mieszkaniowej interesu prawnego /w której zasobach posiada wyodrębniony prawnie lokal mieszkalny/ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestora zamierzającego realizować w sąsiedztwie zamierzenie budowlane. Pierwszy punkt odnosi się przy tym do przesłanki nieważności postępowania przed sądem administracyjnym /art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa/ ze względu na to, że w ocenie skarżącego miałby być on ograniczony w udziale w postępowaniu, podczas gdy w rzeczywistości, to rzekome ograniczenie w możliwości brania udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie orzeczenia przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony, nie twierdzi się natomiast, jakoby doznał on jakichkolwiek ograniczeń w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Wymieniona przesłanka nieważnościowa jest jednak ściśle związana wyłącznie z postępowaniem sądowo-administracyjnym a nie dotyczy pod żadnym względem toku postępowania administracyjnego. Dlatego też powołana podstawa kasacji nie mogła być uznana za uzasadnioną. Kwestia braku przymiotu strony wobec niewykazania przez skarżącego własnego, indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 i 29 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 ( 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiona w skardze kasacyjnej jako wadliwe potraktowanie jej przez Sąd I instancji, została według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ujęta w zaskarżonym wyroku. Jak to słusznie przyjął bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wszystkie podnoszone przez skarżącego argumenty nie wiązały się faktycznie z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy na sąsiedniej działce, lecz odnosiły się, jak to zasadnie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do sprawy o pozwolenie na budowę, a więc nie tej, której dotyczy skarga, względnie do użytkowania wybudowanego już obiektu, albo też w ogóle nie miały związku z interesem prawnym skarżącego, ale nosiły cechę interesu faktycznego. W pełni także, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko wyrażone już w wyroku tego Sądu z dnia 19 kwietnia 2011 roku sygn. akt II OSK 694/10, w uzasadnieniu którego jednoznacznie wskazuje się, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, iż zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby nawet właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, jedynie z pewnymi wskazanymi zastrzeżeniami /które nie dotyczą rozpoznawanej sprawy/ jest wykonywany przez spółdzielnię /ściślej jej zarząd/. Przepis ten wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wymienione stanowisko. Oczywiście zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w niniejszej sprawie jest spółdzielnia mieszkaniowa, nie wyklucza możliwości, iż właściciel lokalu może być stroną postępowania i to zarówno o ustalenie warunków zabudowy jak i o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem uznania za stronę jest jednak wykazanie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w danej sprawie. Pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku jest też przyjmowany w doktrynie /por. artykuł autorstwa Artura Kosickiego pt. "Czy zarząd spółdzielni mieszkaniowej może reprezentować swoich członków posiadających odrębną własność do lokalu z ułamkiem w gruncie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na sąsiednim terenie?" opublikowany we wkładce do nr. 1 miesięcznika "Nieruchomości", Wyd. C.H. BECK/. Wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym spraw rozstrzyganych na gruncie prawno-rzeczowym dominujący jest pogląd w kwestii występowania w tych sprawach właścicieli lokali tak w zasobach spółdzielni mieszkaniowych, jak i wspólnot mieszkaniowych, skoro sprawy te właśnie dotyczą praw tychże właścicieli. Jednakże w sprawach o charakterze publiczno-prawnym, a takimi właśnie są sprawy z dziedziny zagospodarowania przestrzennego czy też prawa budowlanego, co do zasady to zarząd spółdzielni mieszkaniowej lub odpowiednio zarząd wspólnoty mieszkaniowej występuje wykonując ustawowo powierzone zadania reprezentacji nie tylko spółdzielni czy wspólnoty mieszkaniowej ale także w stosunku do wszystkich podmiotów posiadających wyodrębnione lokale. Zarząd ten, wprowadzony aktem normatywnym rangi ustawowej ze względu na interes publiczny, może być tylko w razie zaistnienia ustawowej przesłanki wyłączony w spółdzielni mieszkaniowej odpowiednią czynnością uprawnionych do lokali /uchwałą właścicieli/. Okoliczność zatem powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż brak jest jakiejkolwiek uchwały właścicieli lokali w kwestii sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, w istocie potwierdza fakt, że taka uchwała wyłączająca ustawowo powierzony zarząd spółdzielni mieszkaniowej nie została podjęta, co powoduje, że w pełni ma zastosowanie regulacja ustalająca, iż w danym przypadku zarząd powierzony należał do spółdzielni mieszkaniowej. Zarząd ten wynika bowiem nie z uchwały właścicieli lokali, jak zdaje się sądzić wnoszący skargę kasacyjną, lecz z samej regulacji ustawowej. Jak to słusznie wskazano w cytowanym wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2011 r., regulacja ustawowa instytucji zarządu powierzonego /spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej/ nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym obok zarządu spółdzielni lub wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.