I OSK 314/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 763/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty należności z tytułu uzupełnienia uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. 2. zasądza od M. P. na rzecz Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 763/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie wypłaty należności z tytułu uzupełnienia uposażenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. decyzją z dnia (...) maja 2009 r., nr (...) wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek uchylenia przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji, powołując się na art. 104 K.p.a. oraz art. 104 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku M. P. o wypłacenie kwoty 13.989,48 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu uzupełnienia uposażenia za okres od 1 marca 2003r. do 31 października 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na tożsamość przedmiotu rozpoznawanej sprawy z przedmiotem sprawy załatwionej ostateczną decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia (...) września 2006 r. nr (...). Wskazaną decyzją organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. odmawiającej wypłaty kwoty 13.989,48 zł., uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie występuje res iudicata, a wzruszenie wskazanej decyzji może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że o ile uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej odbywa się w trybie postępowania administracyjnego, to kwestie związane z żądaniem wyrównania ewentualnego uszczerbku majątkowego, jakiego doznał żołnierz w następstwie wadliwego zwolnienia ze służby wojskowej przed 1 stycznia 2008 r. mają charakter sprawy cywilnej, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny. Odwołanie od tej decyzji złożył M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez uznanie, że w sprawie niniejszej zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wskazał, że decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z (...) września 2006 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania nie zawierała rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzekała co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Odwołujący wywodził nadto, że w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Szczecinie Wydziału X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 maja 2008 r. o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, twierdzenia organu o braku podstaw do rozpoznania sprawy w ramach postępowania administracyjnego w żaden sposób nie można pogodzić z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie występowały określone w art. 64 K.p.a. przesłanki zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wskazał, że oceniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w wypadku utrzymania swojego stanowiska organ pierwszej instancji winien rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. P. zażądał jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podtrzymał pogląd wyrażony w odwołaniu, że decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z (...) września 2006 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania nie zawierała rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, nie orzekała co do istoty sprawy, a jedynie o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ wojskowy uznał wówczas, że brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Po wydaniu przez Sąd Rejonowy w Szczecinie Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wiążącego postanowienia z dnia 12 maja 2008 r. o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, organy wojskowe miały obowiązek rozpoznać wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd zauważył, że ma ono charakter kasacyjny w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 K.p.a. określającego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, której wydanie jest dopuszczalne wyjątkowo stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (wyrok NSA z 17 października 1996 r. sygn. akt I SA/Po 234/96, Lex nr 27339). Akceptując ten pogląd Sąd stwierdził, że sytuacje uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego w postępowaniu administracyjnym zachodzić będą wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 28 września 2001 r., sygn. akt V SA 239/01, Lex nr 50105). W ocenie Sądu, konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikała przede wszystkim z naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na uchyleniu się przez ten organ od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, nie było podstaw prawnych do wydania przez Dowódcę Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzji o charakterze kasacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie została wykazana konieczność ani ewentualny zakres dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Należy także podkreślić, że organ odwoławczy nie wskazał, o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ pierwszej instancji. Sąd wskazał, że organ drugiej instancji winien dokonać ponownie oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 K.p.a, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, będzie mógł skorzystać z uprawnienia do wydania decyzji przewidzianej art. 138 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie art. 6, 7, 15, 64, 136, 138 § 2 i art. 145 K.p.a. oraz art. 51 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej "P.p.s.a.". Wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na zasady wynikające z art. 6 i art. 7, a także art. 15 K.p.a. podkreślając, że z treści tego ostatniego przepisu wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i nie rozstrzygnął kwestii, czy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą uprzednio rozpatrzoną ostateczną decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. nr (...) z dnia (...) września 2006 r. mimo, że powyższa decyzja została przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tych okoliczności nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, gdyż oparł się wyłącznie na uzasadnieniu bezzasadności zastosowania przez Dowódcę Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B. art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się znaczenie dwuinstancyjności orzekania przez organy administracji oraz zakazu ingerowania przez organ odwoławczy w treść rozstrzygnięcia, jakie ma wydać organ pierwszej instancji rozpatrujący sprawę ponownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pominął w całości fakt, że M. P. zaskarżył wyłącznie uzasadnienie decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w B., co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stanowi naruszenie prawa, dodatkowo uzasadniając skargę kasacyjną. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji ze względu na fakt, że zgodnie z treścią obowiązujących przepisów skargę wnosi się na decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności organów albo na ich bezczynność (art. 51 i następne P.p.s.a.). Tym samym, skoro skarga na uzasadnienie decyzji nie przysługuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien rozpatrzyć i ustosunkować się do wniosku Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego (złożonego w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) i odrzucić skargę ewentualnie wskazać, dlaczego wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w niej zarzutów; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, 7, 15, 64, 136, 138 § 2 i art. 145 K.p.a. oraz art. 51 i następne P.p.s.a. Przystępując do oceny tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, że nie w całości zostały one skonstruowane poprawnie. Prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej wymaga powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, w przypadku przepisu prawa materialnego - określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może być uznany za prawidłowo skonstruowany zarzut niniejszej skargi odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż wskazanie na "art. 51 i następne" P.p.s.a. nie określa granic zaskarżenia, uniemożliwiając tym samym rozpoznanie zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest powołany do doprecyzowywania we własnym zakresie przytoczonych w skardze podstaw kasacyjnych. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 51 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis określa procesową sytuację współuczestnictwa po stronie skarżącej. Z ustalonych zaś niespornie okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, by w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji po stronie skarżącej występował więcej niż jeden podmiot (współuczestnictwo), co czyniłoby sprawę sądową wielopodmiotową. Rozpatrywany w tych kategoriach zarzut naruszenia art. 51 P.p.s.a. nie mógł więc być skuteczny. Jeśli zaś chodzi o dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego samego tylko uzasadnienia decyzji, z którym to zagadnieniem autor skargi kasacyjnej próbował powiązać zarzut naruszenia art. 51 P.p.s.a., to należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie jest częścią składową decyzji i ze względu na jego funkcje: zewnętrzną (wpływ na postępowanie w innych sprawach), czy też wewnętrzną (wskazania co do kierunków oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w przypadku decyzji kasatoryjnych), dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia i to zarówno w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97, publ. w Lex nr 44519). Nietrafnie został postawiony również zarzut naruszenia art. 145 K.p.a. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie toczyło się bowiem w trybie wznowieniowym uregulowanym w art. 145 i nast. K.p.a., zatem wskazany przepis nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał natomiast podniesione skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. Wskazać wprawdzie należy, że sądy administracyjne w toku postępowania sądowego nie stosują bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niemniej do stosowania przepisów K.p.a. przez sąd administracyjny dochodzi poprzez sądową kontrolę prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej zasad i norm procesowych zawartych w K.p.a. I choć zarzut naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. nie został powiązany w skardze kasacyjnej z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownych przepisów P.p.s.a., to nie ma przeszkód, aby tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (por. uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem jest decyzja administracyjna, którą organ odwoławczy, w tym wypadku Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji (Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S.) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z treści uzasadnienia wskazanej decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nie zgodził się z załatwieniem sprawy przez organ pierwszej instancji w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 K.p.a. poprzez pozostawienie podania strony bez rozpoznania; uznał bowiem, że wzgląd na zasady określone w art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., a także okoliczności tej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. Wskazał, że organ pierwszej instancji powinien rozstrzygnąć o formie oraz treści zakończenia postępowania w sprawie, w szczególności rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Opisaną wyżej decyzję kasatoryjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał za wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wykazał ani konieczności ani zakresu dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd wskazał, że to organ odwoławczy winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Ocena prawna rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji, w świetle podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., wymaga odniesienia się do formy oraz treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji, przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa wszczęta wnioskiem M. P. z dnia (...) maja 2008 r. o wypłatę uzupełniającej kwoty uposażenia. Decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia (...) stycznia 2009 r. odmawiająca uwzględnienia tego wniosku została uchylona decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia (...) marca 2009r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. wydał decyzję z dnia (...) maja 2009 r., w której orzekł o pozostawieniu wniosku M. P. bez rozpoznania i ta decyzja, na skutek odwołania strony, została uchylona zaskarżoną do sądu decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia (...) czerwca 2009 r. Poza zakresem postępowania kasacyjnego pozostaje kwestia prawidłowości formy załatwienia wniosku M. P. przez organ pierwszej instancji. Wskazać jednakowoż należy, że jeśli chodzi o formę, w jakiej organ administracji publicznej pozostawia podanie strony bez rozpoznania, to K.p.a. żadnych wskazań w tym względzie nie zawiera. W orzecznictwie przyjęto, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1268/07, publ. w Lex nr 503717). W każdym razie stwierdzić należy, że do pozostawienia podania bez rozpoznania dochodzi w wyniku stwierdzenia przez organ administracji jedynie braków formalnych wniesionego podania, o których mowa w art. 64 § 1 K.p.a. Organ administracji nie prowadzi w takiej sytuacji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego meritum sprawy, której podanie dotyczy. Ocena, czy Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego naruszył art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wymaga uwzględnienia powyższych okoliczności. Jak wynika z treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Niewątpliwie skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, gdyż co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter merytoryczny. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostawałoby więc wydanie decyzji kasatoryjnej, gdyby postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można byłoby uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, jakie organ odwoławczy jest władny przeprowadzić we własnym zakresie. Jednak jak wynika z art. 136 K.p.a., zakres takiego postępowania dowodowego jest ograniczony; organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, czy w znacznym zakresie, oznaczałoby załatwienie sprawy administracyjnej w jednej tylko instancji, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 K.p.a. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą postępowania administracyjnego każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (zasada dwuinstancyjności). W wyroku z dnia 8 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1859/06 (publik. w Lex nr 338621) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości stanowisko to podziela uznając, iż ma ono tu zastosowanie. Wada rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, którego nie poprzedziło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie może być usunięta przez organ odwoławczy. W takim bowiem przypadku organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, a do tego nie jest uprawniony świetle art. 136 K.p.a. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 15 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W sprawie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.