I SAB/Wa 100/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpoznania wniosku H. L. z [...] maja 1970 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi S. - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S. L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 maja 2008 r. S. L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej poprzedniczka prawna H. L. wystąpiła wnioskiem z dnia 12 maja 1970 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość leśną o powierzchni [...] ha położoną we wsi S. gmina Ł. Wobec tego wielokrotnie przekroczony został przez organ najdłuższy dopuszczalny termin załatwienia sprawy administracyjnej wskazany w art. 35 § 3 kpa. Ponadto podniosła, że mimo nie załatwienia sprawy w terminie nie została o tym fakcie poinformowana z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, co samo w sobie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania i gwarancji stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazała też, że niniejsza sprawa winna zostać zakończona decyzją administracyjną, do tego typu spraw odnosi się przepis art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., sprawa ta nie należy więc do spraw, które mogą być zakończone innymi aktami w rozumieniu art. 52 § 4 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury do niezwłocznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy wszczętej wnioskiem jej poprzedniczki prawnej z dnia 12 maja 1970 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie przyznania odszkodowania ani też postępowania nadzorczego, nie jest bowiem w posiadaniu żadnego wniosku o przyznanie odszkodowania, którego podstawą byłby art. 160 kpa. Podniósł ponadto, że nie posiada żadnego innego wniosku dotyczącego przyznania odszkodowania, na podstawie którego można by ustalić zakres żądania, jego podstawę prawną oraz organ właściwy do jego rozpoznania, o czym poinformowano S. L. pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. Ponadto pismem tym wezwał ją - na podstawie art. 64 § 2 kpa - do wskazania podstawy prawnej wszczęcia lub tez prowadzenia postępowania, wskazania przedmiotu postępowania, wykazania interesu prawnego, ewentualnie przedstawienia dokumentów na podstawie których właściwe postępowanie zostało wcześniej wszczęte. Minister podniósł też, że na wskazane pismo nie uzyskał odpowiedzi. Natomiast pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. wystąpił on do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] o przekazaniu wniosku S. L. dotyczącego "ustalenia odszkodowania za nieruchomość leśną o pow. [...] ha, położoną we wsi S., gmina Ł.". Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych, przedstawia się następująco: Orzeczeniem Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...], sprostowanym późniejszym orzeczeniem Prezydium z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. gruntów leśnych o pow. [...] ha, położonych we wsi S. gmina Ł. stanowiących własność spadkobierców W. L. Pismem z dnia 12 maja 1970 r. H. L. - żona W. L. - wystąpiła o ustalenie odszkodowania za wyżej wskazaną nieruchomość do Komisji do Spraw Ustalenia Odszkodowań przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. W odpowiedzi na jej wniosek Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej pismem z dnia 11 sierpnia 1970 r., nr [...] poinformował Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., iż brak jest podstaw do uwzględnienia roszczeń dotyczących przyznania odszkodowania H. L. Następnie pismem z dnia 4 marca 2004 r. S. L. - jako następczyni prawna H. L. - złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postaci orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1970, nr [...] w zakresie odmowy przyznania odszkodowania H. L. Pismem z dnia 10 maja 2005 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Archiwum Państwowego w W. o przesłanie akt archiwalnych dotyczących orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1970 r. Archiwum przesłało część akt sprawy i poinformowało, że przeprowadzi poszukiwanie dokumentów w/w sprawy w zespole Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Pismem z dnia 29 lipca 2005 r. S. L. zwróciła się o udzielenie informacji odnośnie postępów w rozpatrzeniu sprawy oraz o przewidywanym terminie jej załatwienia. Z kolei Ministerstwo Infrastruktury zwróciło się do niej o nadesłanie postanowienia sądu dotyczącego nabycia spadku po W. L. i H. L. – które to postanowienia zostały nadesłane przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2005 r. Pismem z dnia 21 września 2005 r. organ poinformował, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, o który wystąpiono do pełnomocnika wnioskodawczyni pismem z dnia 20 września 2005 r. Jednocześnie organ poinformował, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od zgromadzenia całości materiału dowodowego. Następnie zwrócił się o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po C. L., S. L. i J. L. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku S. L. o stwierdzenie nieważności "decyzji administracyjnej w postaci orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1970 r., nr [...] w zakresie odmowy przyznania odszkodowania H. L.". W ocenie organu żądanie wnioskodawczyni nie dotyczyło decyzji administracyjnej, ale pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w W. skierowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G., w którym wydział ustosunkował się do stanowiska Komisji do spraw Ustalania Odszkodowań przy tamtejszym Prezydium oraz przekazał zlecenie do dalszego postępowania. Pismo to nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie posiada podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia o sposobie odwołania, nie zostało podpisane przez organ państwowy tylko przez urzędnika, poza tym nie zostało skierowane do stron postępowania a stanowiło jedynie korespondencję pomiędzy wydziałami. Wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem H. L. z dnia 12 maja 1970 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Starosta Powiatowy w P. uznał swoją niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku S. L. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Ministra Budownictwa. Natomiast Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. Pismem z dnia 11 października 2007 r. S. L. wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy z wniosku H. L. z dnia 12 maja 1970 r. W odpowiedzi Minister Infrastruktury wskazał, że nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania, z wyjątkiem roszczeń wynikających z art. 160 kpa. Nie jest również w posiadaniu żadnego wniosku o przyznanie odszkodowania, którego podstawą byłby art. 160 kpa. Organ podniósł też, iż nie jest w posiadaniu żadnego innego wniosku dotyczącego przyznania odszkodowania, na podstawie którego można by ustalić zakres żądania, jego podstawę prawną oraz organ właściwy do jego rozpoznania. Wobec powyższego nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie przyznania odszkodowania, ani też postępowania nadzorczego. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Wojewody [....[ z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] października 2006 r. przekazującego mu przedmiotową sprawę do rozpoznania. Podniósł, że w treści postanowienia nie wskazano, jakiego wniosku postępowanie ma dotyczyć, a przedmiotu sprawy nie można również ustalić na podstawie akt. Starosta nie wskazał podstawy prawnej do ustalenia właściwości organu naczelnego, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiocie przyznania odszkodowania właściwym był Minister Infrastruktury. Ponadto podniósł, że postępowanie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość może być prowadzone przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji wynika z art.104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawy przez wydanie decyzji. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wskazanych w tym przepisie terminów nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (termin wyznaczony). Obowiązek sygnalizowania stronom o nie załatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa.). Wprawdzie przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki termin może być potrzebny do załatwienia sprawy, jednakże termin ten musi być wyraźnie oznaczony (w dniach, tygodniach, miesiącach). Wnioskiem z dnia 12 maja 1970 r. H. L. wystąpiła do Komisji do Spraw Ustalenia Odszkodowań przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] ha, położoną we wsi S. gmina Ł. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ od czasu złożenia wniosku do 2004 r., nie podejmował praktycznie żadnych czynności w sprawie jego załatwienia. Po złożeniu przez skarżącą wniosku z dnia 4 marca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postaci orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1970 r. w zakresie odmowy przyznania odszkodowania H. L. organ rozpoczął kompletowanie akt sprawy dotyczących "orzeczenia" z dnia [...] sierpnia 1970 r. Skarżąca wzywana była do nadesłania postanowień o stwierdzenie nabycia spadku po W. L. i H. L. W rezultacie prowadzonego postępowania, po dwóch latach od złożenia wniosku z dnia 4 marca 2004 r., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku ponieważ uznał, że wskazane przez skarżącą "orzeczenie" z dnia [...] sierpnia 1970 r. nie było decyzją administracyjną. Tak więc w okresie od 2004 r. do 2006 r. organ zajmował się wnioskiem o stwierdzenie nieważności nieistniejącej decyzji - nie podjął natomiast żadnych czynności w sprawie załatwienia wniosku z dnia 12 maja 1970 r. Organ nie informował wnioskodawczyni, że nie jest możliwe rozpoznanie wniosku w terminie określonym w art. 35 kpa, również w żadnym kierowanym do niej piśmie nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem termin załatwienia sprawy powinien zostać wyraźnie przez organ oznaczony. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., w sprawie o sygn. akt I SAB 28/96 : "Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 kpa (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa." W niniejszej sprawie termin nie został wskazany w taki sposób. W sierpniu 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o niezwłoczne załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem z 1970 r. W przedmiotowej sprawie Starosta Powiatowy w P. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. uznał swoją niewłaściwość do rozpatrzenia niniejszej sprawy i przekazał ją do rozpatrzenia przez Ministra Budownictwa. Natomiast Minister Infrastruktury wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia uznając, że postępowanie może być prowadzone przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Tak więc między organami powstał spór co do tego, który z nich jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. Stosownie do art. 22 § 1 kpa spory o właściwość rozstrzygają: 1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny, 2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta, 3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda, 4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 5) (skreślony), 6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą, 8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów. Zaś z § 2 wynika, że spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sad administracyjny. Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury powinien rozpoznać wniosek merytorycznie - gdyby uznał swoją właściwość do jego rozpoznania, będąc poza tym związany postanowieniem przekazującym mu sprawę. W przeciwnym razie - jeżeli stwierdzi swoją niewłaściwość do rozpoznania tej sprawy - powinien podjąć odpowiednie czynności tj. zgodnie z powołanym wyżej art. 22 kpa powinien wdać się w spór kompetencyjny. Organ w niniejszej sprawie nie dokonał żadnej z tych czynności. Wniosek z 1970 r. pozostał nierozpoznany i nie podjęto żadnych istotnych czynności zmierzających do jego rozpoznania. Każdy wniosek złożony przez stronę postępowania administracyjnego organ ma obowiązek rozpoznać, niezależnie od tego jaki jest charakter wniosku. Art. 12 kpa wyraźnie stanowi, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie organ nie działał w taki sposób, nie dołożył należytych starań, aby sprawę szybko załatwić. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : " Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". W ocenie Sądu postępowanie organu w niniejszej sprawie w pełni uzasadnia przyjęcie, iż skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 12 maja 1970 r. r. nie został przez Ministra Infrastruktury rozpoznany. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko - podejmował czynności nie prowadzące do załatwienia wniosku, ponadto z dużym opóźnieniem, nie dokładając tym samym należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i szybko załatwić sprawę. Na podstawie przedstawionego stanu faktycznego Sąd uznał, że Minister Infrastruktury pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.