II SA/Bd 730/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. K.-R. i K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 4 czerwca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz M. K.-R. i K. R. solidarnie kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył inwestorowi – M. K. – R. i R. R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w kwocie 5.000,00 zł po uprzednim stwierdzeniu przystąpienia przez nich do użytkowania z naruszeniem przepisu art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego budynku bukaciarni, położonej przy ulicy [...] w W. (działka nr[...]). W uzasadnieniu organ podniósł, iż przeprowadzona w dniu 9 lutego 2009 r., w obecności K. R., kontrola budowy obiektu - budynku bukaciarni przy ulicy [...] [...] w W. (działka nr[...]) dokonana przez Inspektorów z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] potwierdziła przystąpienie do użytkowania w/w budynku, co również zostało udokumentowane podczas rozprawy administracyjnej w siedzibie orzekającego organu w dniu 21 maja 2009 r. W dalszej części omawianego orzeczenia organ przywołał podstawę prawną nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. art. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zaznaczając, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. orzekł, że kary pieniężne, które obowiązują w Prawie budowlanym za rozpoczęcie użytkowania budynku lub jego części bez uzyskania wcześniejszych pozwoleń lub akceptacji właściwych organów, są zgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. W zażaleniu na powyższe orzeczenie K. R. zarzucił jego wydanie z naruszeniem art. 7, 8, 13 K.p.a. oraz art. 30, 32 Konstytucji RP. Odwołujący się podniósł, iż minęło 13 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bukaciarni i jej realizacji, podkreślając, że prace przy tej budowie toczyły się bardzo szybko, ponieważ małżonka strony w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawarła umowę z Wojewódzkim Ośrodkiem ds. Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na utworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej, która miała być zatrudniona w firmie produkującej paszę na potrzeby bukaciarni. Ponadto strona oświadczyła, iż hodowla bydła była prowadzona w budynku bukaciarni do 1999 r., a następnie działalność tę wznowiono w 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż przystąpienie do użytkowania budynku bukaciarni bez nakazanej i wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, musiało skutkować wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia z dnia [...] r. i zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania rzeczonego obiektu budowlanego, w wysokości 5.000,00 zł. Organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał również, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku bukaciarni, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym uchybili art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż przystąpili do użytkowania obiektu, bez wybudowania objętych pozwoleniem na budowę obiektów: zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej, stanowiących integralną część obiektu zasadniczego, a przystąpienie do użytkowania z uchybieniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, musiało skutkować, w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymierzeniem inwestorom kary, której stawka obliczona w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego podlega 10 - krotnemu podwyższeniu. Odnosząc się zaś do wniesionego zażalenia organ wskazał, że poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego jest prowadzona działalność gospodarcza skarżącego i zatrudnianie osób niepełnosprawnych, natomiast istotnym i udowodnionym faktem jest, że inwestorzy, w tym i skarżący, przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu hodowlanego - bukaciarni, mimo nałożonego takiego obowiązku przepisami prawa i decyzją o pozwoleniu na budowę. Samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego musiało skutkować wymierzeniem, nakazanej przepisami prawa, kary. Nałożenia koniecznej, wymaganej przepisami prawa kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia, nie można w ocenie organu, w żadnym wypadu uznać za naruszenie art. 7, art. 8 czy art. 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za udowodniony i udokumentowany należy uznać fakt, iż obiekt bukaciarni jest użytkowany, a skarżący nie legitymuje się konieczną, wymaganą przepisami prawa decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a tłumaczenie skarżącego, że ogrom pracy spowodował o zapomnieniu dopełnienia obowiązków inwestora jest w przekonaniu organu argumentem niepoważnym, wobec zaistniałego stanu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. K. – R. i R. R. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 7 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które również miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8 poz. 602 ze zm.) w związku z art. 57 ust. 7, 59j ust. 1, 59g ust. 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane wobec zaistniałego przedawnienia roszczenia. Argumentując swoje stanowisko skarżący podnieśli, iż budynek obory (bukaciarni) użytkowany był zaraz po jego wybudowaniu tj. we wrześniu 1996r. i nie zgadzają się z opinią Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazującą, iż do wybudowania pozostała płyta obornikowa oraz zbiornik na gnojówkę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę oraz projekt budowlany dotyczyły jedynie samego obiektu budowlanego – bukaciarni. Fakt użytkowania przedmiotowego obiektu od 1996 r. wynika, w ocenie skarżących, m.in. z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Pracy z [...] r., którym oceniano przydatność wybudowanego obiektu budowlanego do utworzenia w nim miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej, który to protokół skarżący załączyli do zażalenia od postanowienia organu I instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie skarżących, orzekające w sprawie organy nigdy nie wystąpiły o udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z budowa bukaciarni, aby w pełni i rzetelnie wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym te, od których zaistnienia zależy możliwość nałożenia omawianej kary. Ostatecznie skarżący zwrócili uwagę na mające w sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej tj. art. 68 § 1 w związku z art. 57 ust. 7, 59j ust. 1, 59g ust. 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie których należy stwierdzić przekroczenie terminu do i wydania przez organ decyzji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć - zdaniem Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wobec przystąpienie do użytkowania budynku bukaciarni, bez nakazanej i wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle bowiem zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, bezsporny jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu hodowlanego - bukaciarni na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Niewątpliwie zatem doszło do rozpoczęcia użytkowania z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy - Prawo budowlane, co implikowało konieczność rozważenia przez organ zastosowania sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 cyt. ustawy. Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił zatem art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega 10 -krotnemu podwyższeniu. Na mocy jednak art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). W tym miejscy wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 21 Ordynacji podatkowej wyróżnić należy dwa sposoby powstawania zobowiązania podatkowego. Pierwszy sposób (§1 ust. 1), charakteryzuje się tym, że w powstaniu zobowiązania nie uczestniczy organ podatkowy. Wystarczy zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie zobowiązania. Zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia. Drugi sposób polega na doręczeniu podmiotowi decyzji organu podatkowego, ustalającego wysokość zobowiązania. Dzień doręczenia decyzji jest dniem powstania zobowiązania (§ 1 ust. 2). Zdaniem Sądu, decyzję określającą wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 §1 ust. 2 ordynacji podatkowej. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie zaś z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Chodzi zatem o sytuację, w której wskutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje, a skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji. Odnosząc to uregulowanie na grunt regulacji zawartych w Prawie budowlanym, uznać należy, iż aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja o wymierzeniu tej kary powinna być doręczona użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Innymi słowy, obowiązek uiszczenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie powstanie, jeżeli postanowienie o nałożeniu kary zostanie doręczone po upływie trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo budowlane. Terminem początkowym tego okresu jest 1 stycznia roku następującego po roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy stosownie do unormowania zawartego w art. 54 cyt. ustawy lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Doręczenie takiej decyzji po upływie określonego terminu jest bezskuteczne, tzn. obowiązek uiszczenia kary, mimo spełnienia pozostałych warunków jego powstania, nie powstaje. W związku z powyższym, skoro obowiązek zapłacenia kary wymienionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powstaje z dniem prawidłowego doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tej kary i tylko w okresie wskazanym w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to rzeczą organów nadzoru budowlanego przy rozpoznaniu sprawy było dokładne ustalenie, czy postanowienie wymierzające karę zostało dręczone stronie skarżącej w okresie trzech lat od faktycznego, samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. W ocenie sądu ta istotna okoliczność sprawy nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona i udowodniona. Jak wynika bowiem z akt, skarżący w zażaleniu jak i w skardze wskazywali, iż przystąpili do użytkowania obiektu już we wrześniu 1996 r., co wiązało się z koniecznością wywiązania się z umowy zawartej z [...] Ośrodkiem ds. Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na utworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej, która miała być zatrudniona w firmie produkującej paszę na potrzeby bukaciarni. Organ II instancji do tej kwestii się nie odniósł, przyjmując, iż do użytkowania obiektu doszło w roku 2006 i fakt ten uznano za ustalony i wystarczająco udowodniony w tej sprawie, przy czym orzekające organy administracji poprzestały wyłącznie na protokole oględzin miejsca budowy przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2009 r. i uczyniły z nich jedyną podstawę dokonanego ustalenia. Podkreślenie wymaga okoliczność, że protokół z tej czynności jest lakoniczny i nie zawiera wskazania, na jakiej podstawie dokonano ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektu, gdy tymczasem przedstawiona przez stronę skarżącą umowa z [...] r. zawarta z [...] Ośrodkiem ds. Zatrudnienia i Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz protokół kontroli Powiatowego Inspektora Pracy z [...] r., którym oceniano przydatność wybudowanego obiektu budowlanego do utworzenia w nim miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej mogą wskazywać, że użytkowanie bukaciarni rozpoczęło się już w 1997 r. Należy mieć bowiem na uwadze, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, w jakiej dacie inwestorzy faktycznie przystąpili do użytkowania obiektu. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organy administracji winny przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i podjąć szersze działania zmierzające do ustalenia w sposób jednoznaczny istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, jaką jest data przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu. W tym celu należy dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do ustalenia tego faktu (art. 75 kpa). W świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego Sąd stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organy naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa. Wobec tego, że organ odwoławczy przeprowadził w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. E. Piechowiak G. Malinowska – Wasik G. Saniewski