II OSK 466/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 676/8 w sprawie ze skargi B. Z.-M. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Miasta Wrocław na rzecz B. Z. – M. kwotę 120,00 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 676/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z.-M. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] [...]. Dalej idącą skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd poddał w pierwszym rzędzie wykładni przepisy regulujące legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z przywołaną ustawą uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaskarżona do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot. którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką niezbędną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie obliguje Sąd do merytorycznej oceny zakwestionowanej skargą uchwały, podjętej w zakresie administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce wtedy, gdy jest to wynikiem naruszenia obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przysługuje jej prawo własności działek na terenie objętym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W.. Dokonując oceny legalności kontrolowanej uchwały Sąd bada nie tylko samą treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także prawidłowe wyczerpanie procedury sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Procedura uchwalenia planu jest to szereg kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy. Wedle art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10. Wprowadzenie instytucji uwag do projektu planu ma na celu uwzględnienie udziału podmiotów indywidualnych w kształtowaniu treści planu. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu –czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1). Skarżąca, korzystając z ustawowego uprawnienia wniosła uwagi do projektu planu, kwestionując proponowane ustalenia. Podniosła, że w dniu 14 marca 2007 r. otrzymała zezwolenie na budowę domu jednorodzinnego wraz z zapleczem gospodarczym i wiatą. Budowa domu została rozpoczęta, a planowana droga dzieli jej działkę na dwie nieruchomości i w ten sposób droga znajdzie się niemal przy nowo powstałym budynku. B. Z.-M. podała, że z poprzednim właścicielem sąsiedniej nieruchomości wykonali "prywatną drogę – służebność drogi", z której korzystają też inni właściciele sąsiednich budynków. Jest to prywatna droga, a plan zagospodarowania przeznacza ją na drogę wewnętrzną z rozszerzeniem łącznika do nieruchomości przy ul. G. [...], a to powoduje zupełne oddzielenie nieruchomości skarżącej. Prezydent Wrocławia nie uwzględnił uwag skarżącej. W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym doszło do naruszenia przez organ stanowiący gminy art. 20 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przywołanego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej Wrocławia, z 10 lipca 2008 r. wynika, iż Rada została poinformowana, że "plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusje. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag". Referujący dyrektor J. B. wniósł o uchwalenie planu. W efekcie, po zarządzeniu głosowania za głosowało 29 członków Rady, nikt nie był przeciw i nikt się nie wstrzymał. Należy zatem uznać, że wbrew obowiązkowi ustawowemu, nieuwzględnione uwagi nie zostały Radzie przedstawione (ograniczono się jedynie do podania ilości zgłoszonych uwag), a co za tym idzie Rada nie rozstrzygała jednocześnie (wraz z uchwaleniem planu) o sposobie rozpatrzenia uwag do niego zgłoszonych, w tym w szczególności uwag strony. Rozpatrzenie uwag polega na poddaniu ich głosowaniu i w efekcie część uwag może zostać przyjęta przez radę, co z kolei obliguje burmistrza do uwzględnienia ich w planie, oraz szereg uwag może zostać nieuwzględnionych. Uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Inaczej mówiąc, nie można stwierdzić, że w toku procedury planistycznej zachowana została procedura określona w art. 20. Zdaniem Sądu, dyskusja i ocena wniosków indywidualnych dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego jest niezbędnym elementem procesu planowania. Zgodnie z art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna, co winno skutkować jawnością podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć w przedmiocie uchwalania prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, a zatem przy podejmowaniu rozstrzygnięć, rozważania w zakresie ograniczenia tego prawa winny być niezbędne. Naruszając prawo własności, Rada Miejska winna wyjaśnić konieczność takiego działania, rozważając wymogi interesu publicznego i poszanowanie prawa własności. W świetle stwierdzonych uchybień Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim dotyczy działek stanowiących własność B. Z.-M. i dlatego też działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji. na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej idącą skargę oddalił. Rada Miejska Wrocławia wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części pkt I, II oraz IV. Skargę kasacyjną oparła na dwóch podstawach. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast zdaniem organu skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona, 2) art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu. Drugi zarzut, to zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi): 1) art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, 2) art. 28 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części, 3) art. 101 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o błędzie w sporządzeniu protokołu z sesji Rady. Załącznik nr 3 do uchwały nr XXIII/734/08 zawierał listę nieuwzględnionych uwag gdzie w pkt 11 zawarta była uwaga skarżącej. Procedura z art. 20 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została dohodowana, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 28 ustawy. Wskazano, że wyrok ma konsekwencje dla pozostałych nieruchomości, np. przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej przy przeznaczeniu na cele budowlane. Prowadzi do pozbawienia drogi 2 KD-D/4 ciągłości i przez to nie stanowi układu racjonalnego dróg publicznych w obrębie planu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Z.-M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] [...], nie jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania planistycznego, które ustanawia art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęta przez Radę Miejską we Wrocławiu uchwała nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. w sposób istotny naruszyła tryb sporządzania planu miejscowego, to tym samym Sąd nie miał innej możliwości jak stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części. Zastosowanie w takim przypadku art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zgodne z prawem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 152 w związku z art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] [...] Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim orzeczono jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej w sentencji wyroku części było zastosowanie ochrony tymczasowej do dnia uprawomocnienia się wyroku. O naruszeniu tego przepisu można zasadnie wywodzić, jeżeli Sąd nie zastosował art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rozpoznania przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcie uwag do projektu planu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie przez Sąd przepisu art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłoby uzasadnione tylko w przypadku wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd nie miał zaś żadnych wątpliwości, rozpatrywał sprawę opierając się na przedstawionych w toku postępowania aktach administracyjnych i nie miał żadnych podstaw, aby domniemywać, że materiał dowodowy był niepełny. Sąd opierał się na przedstawionych aktach sprawy, a zatem w razie gdy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie naruszył art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd nie naruszył art. 20 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską we Wrocławiu uwag do projektu planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. W sprawie Sąd prawidłowo ustalił, że Rada Miejska w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, a powołując się na protokół przebiegu sesji trafnie wskazał, że nie wynika z niego, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie za przyjęciem lub odrzuceniem uwag poddając pod głosowanie ostateczny projekt uchwały. O rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia, które uzupełnione jest aktem głosowania. Ustawa nie określa formy w jakiej rada rozstrzyga uwagi ani nie określa kolejności czynności, to na podstawie wykładni funkcjonalnej i systemowej tego przepisu należy uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Wówczas akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Uwagi powinny zostać poddane indywidualnemu głosowaniu i na tej podstawie powinna być sporządzona lista uwag uwzględnionych przez radę, którą burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwagi nieuwzględnione, z podaniem motywów takiego rozstrzygnięcia. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie stanowiła zgodny z przepisami prawa załącznik do uchwały w sprawie planu. W rozpoznawanej sprawie Sąd prawidłowo ocenił, że rozstrzygnięcie uwag nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Z treści załącznika nr 3 do spornej uchwały nie wynika, jakie stanowisko zajęła Rada Miejska Wrocławia odnośnie do indywidualnie rozpatrzonych uwag. Przedstawiony załącznik nr 3 zatytułowany "Rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" nie zawiera rozstrzygnięcia a jedynie informacje, jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie do zgłoszonych uwag. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywodził, że stanowi to podstawę do stwierdzenia, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu, ani też w odrębnej uchwale) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za podważenie tych ustaleń stanu faktycznego argumentacji w skardze kasacyjnej w sprawie błędów zapisów w protokole z sesji. Nie daje to podstaw do zmiany prawidłowej oceny przyjętej w zaskarżonym wyroku o braku rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Zasadnie zatem Sąd zastosował sankcję nieważności uchwały Rady Miejskiej w części. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł legitymację do zaskarżenia uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.