II SA/Wr 406/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy placu [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2008r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy pl. [...]we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mogących spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, przez niezwłoczne zabezpieczenie terenu i zamknięcie lokatorom dostępu na balkony oraz wykonanie określonych robót budowlanych przy balkonach, w terminie do 31.10.2008r.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku kontroli budynku w dniu 26.01.2009r. organ stwierdził niewykonanie w całości czynności nakazanych decyzją. W dniu 28.01.2009r. organ na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – p.e.a. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) skierował do zobowiązanego upomnienie. Pismem z dnia 30.01.2009r. zobowiązany zawiadomił organ o częściowym wykonaniu nałożonych obowiązków. W dniu 12.02.2009r. organ wystawił tytuł wykonawczy. W dniu 19.02.2009r. organ na podstawie art. 119, 120§1 i art. 122§2 pkt 1 i 2 p.e.a. - nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł i wezwał do wykonania obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W piśmie z dnia 9.03.2009r. określonym jako zażalenie, zobowiązany reprezentowany przez zarządcę będącego osobą prawną wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu powołał art. 33 pkt 1 (wykonanie obowiązku w części) i pkt 8 (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) p.e.a., a ponadto zarzucił wymierzenie grzywny w zbyt wysokim rozmiarze. Organ ocenił, że zobowiązany wniósł w jednym piśmie zarówno zażalenie, jak i zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Na żądnie organu zobowiązany dołączył pełnomocnictwo udzielone osobie prawnej - zarządcy nieruchomości wspólnej. Postanowieniem z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 59§3 p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego i jednocześnie na podstawie art. 34§3 w związku z art. 119, 120§1 i art. 122§2 p.e.a. zastosował mniej uciążliwy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku w terminie 30 dni. W zażaleniu zobowiązany wniósł o uchylenie tego postanowienia i zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w kwocie 1.000 zł, wyznaczenie terminu realizacji obowiązku do końca października 2009r. oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] organ na podstawie art. 17§2 w związku z art. 18 p.e.a. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2009r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie z 19.02.2009r. o nałożeniu grzywny w kwocie [...]zł. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie z dnia 17.04. 2009r.. W uzasadnieniu organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie treść art. 33 p.e.a. oraz przytoczył tezę wyroku sądu administracyjnego głoszącą, że "zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji pkt 8 art. 33 p.e.a.". Grzywna stanowi środek egzekucyjny, stosowany w nin. sprawie w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania decyzji z [...] W stosunku do jednostki organizacyjnej można było zgodnie z art. 121§2 p.e.a. orzec grzywnę do kwoty [...]zł. Przy określeniu rozmiaru grzywny organ powinien rozważyć szereg okoliczności (art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. i art. 7§2 i 3 p.e.a.). Do tych okoliczności nie należą możliwości finansowe zobowiązanego (wyrok NSA z 1.06.2005r. OSK 1140/04). W końcu organ pouczył o treści art. 126 p.e.a., przewidującego zwrócenie grzywny w przypadku wykonania obowiązku. Nawet częściowe niewykonanie obowiązku uzasadniało kontynuowanie egzekucji, więc wniosek o umorzenie postępowania był nieuzasadniony. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie zobowiązany, reprezentowany przez zarządcę – osobę prawną, zarzucił naruszenie art.33 pkt 1 i 8 p.e.a. i na tej podstawie wniósł o jego uchylenie. W ocenie skarżącego wysokość zastosowanego środka egzekucyjnego wywołała jego nadmierną uciążliwość, co naruszyło ponadto art. 7§2 p.e.a. Wysokość grzywny jest współmierna do wartości inwestycji i możliwości finansowych zobowiązanego, zaś wyznaczony termin wykonania obowiązku jest niemożliwy do realizacji. Członkami wspólnoty są przeważnie emeryci o niskich dochodach. Zobowiązany wykonał obowiązek w części, zaś opóźnienie nastąpiło z przyczyn obiektywnych, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę miał zostać złożony w maju, na wykonanie robót trzeba ogłosić przetarg, zaś same roboty potrwają 30 dni. Zobowiązany zgodził się natomiast z argumentacją organu że wykonanie zastępcze byłoby środkiem mniej skutecznym, niż grzywna. Zastosowany środek był natomiast nadmiernie uciążliwy z uwagi na wyznaczenie nierealnego terminu wykonania obowiązku oraz pominięcie działań podjętych przez zobowiązanego, zaś okoliczności te uzasadniały co najwyżej grzywnę w kwocie 1.000 zł. Skoro jednak skarżący dobrowolnie wykonuje nałożony decyzją obowiązek, to zgodnie z art. 33 pkt 1 p.e.a. stosowanie jakichkolwiek środków egzekucji było zbędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Przewodniczący wezwał skarżącego do uzupełnienia skargi przez jej podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji, przy czym w przypadku podpisania skargi przez zarząd należało udokumentować upoważnienie osób wchodzących w skład tego organu wspólnoty przez dołączenie umowy lub uchwały wspólnoty albo innego dokumentu, zaś w przypadku udzielenia przez organ pełnomocnictwa procesowego, należało dołączyć dokument tego pełnomocnictwa (tutaj pouczono skarżącego o treści art. 35 §1 i 2 p.p.s.a.). Przewodniczący pouczył skarżącego, że osoba prawna nie może być pełnomocnikiem procesowym strony, zaś zarządca nieruchomości nie jest organem wspólnoty mieszkaniowej, chociaż może być jej pełnomocnikiem materialnoprawnym nieuprawnionym do bycia pełnomocnikiem procesowym (patrz art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm. publikacja Piotra Skibińskiego "Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej na gruncie ustawy o własności lokali" Przegląd Sądowy Nr 5 z 2007r. s. 83 i nast. oraz w szczególności uchwała Sądu Najwyższego III CZP 129/08 z 21.01.2009r. Lex nr 470 693). Wezwanie opatrzono rygorem odrzucenia skargi (art. 58§1 pkt 3 w związku z art. 28§1, 29, 35§1 i 2, 37§1, 46§1 pkt 4 i §3, 49 p.p.s.a.) i wyznaczono termin 7 dni. Skarżący w terminie uzupełnił skargę przez dołączenie pełnomocnictwa procesowego udzielonego uchwałą Wspólnoty radcy prawnemu. Z dołączonej uchwały wynikało, że wspólnota liczy 17 członków, w tym 16 osób fizycznych z udziałami w granicach 3,5-5,30 % oraz Gmina W. z udziałem 47,08 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Nie ulegało wątpliwości, że skarżąca Wspólnota stanowi jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej (czyli jest tzw. osobą ustawową lub ułomną z art. 33¹k.c. patrz G. Gorczyński "Wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 33¹§1k.c." Rejent z 2009r. nr 2 s. 33 i nast.). Jednostka organizacyjna działa w postępowaniach prawnych przez organ upoważniony do jej reprezentowania lub przez ustanowionego pełnomocnika procesowego. Stanowi odrębne zagadnienie, kogo ta jednostka może skutecznie ustanowić pełnomocnikiem materialnoprawnym (a jeszcze inną kwestią jest przedstawicielstwo ustawowe bądź zastępstwo pośrednie itp. formy reprezentowania j.o. w postępowaniach prawnych). W poszczególnych procedurach prawnych kwestie te regulowane są w zróżnicowany sposób, również rozmaicie w poszczególnych wersjach tej samej ustawy (patrz w szczególności art. 87 k.p.c., gdzie od pewnego czasu pełnomocnikiem może być zarządca lub zlecenioodbiorca, przy czym wykładnia tego przepisu ujawnia ciągle nowe problemy, o czym świadczy zawartość systemu Lex, także przy art. 89 i art. 126 k.p.c, ale również art. 95 i nast. k.c.). Z braku wyraźnego unormowania orzecznictwo sądowe wyjaśniło, że pełnomocnikiem strony przed sądem powszechnym może być osoba prawna (uchwała 7 s. SN z 23.09.1963r. III Co 42/63 OSN 1965, poz. 22). Niektórych dylematów obecnych przy stosowaniu procedury cywilnej, nie ma na gruncie k.p.a., gdzie wyraźnie powiedziano (art. 33§1 k.p.a.), że pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna, chociaż niekiedy także w postępowaniu administracyjnym znaczenie mogą mieć powołane przepisy k.p.c. lub kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 4.07.2006r. III OSK 941/05 Lex nr 275 483 lub z 18.06.1999r. I SA 1535/98 Lex nr 48566). Nie ulega również wątpliwości, że w postępowaniu egzekucyjnym strona może być reprezentowana przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. i wyrok NSA 30.06.2006r. I FSK 1021/05 Lex nr 242965). W ocenie Sądu nie było jednak podstaw do stwierdzenia uchybienia procesowego organu, uzasadniającego stosowanie art. 145§1 pkt 1 c lub pkt 2 p.p.s.a., polegającego na rozpoznaniu zażalenia złożonego przez podmiot nie mogący być pełnomocnikiem zobowiązanego. Nie uległa bowiem zakończeniu ewolucja poglądów na temat znaczenia art. 33 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) i często w praktyce postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego uznaje się osobę prawną będącą zarządcą nieruchomości wspólnej wspólnoty mieszkaniowej, za jakby organ tej wspólnoty upoważniony do jej reprezentacji w postępowaniu prawnym. Nie miały tutaj znaczenia poglądy prawne Sądu przedstawione w treści omówionego powyżej zarządzenia przewodniczącego, lecz możność stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź prowadzącego do stwierdzenia nieważności. Skarżący również tej kwestii nie podnosił, zaś wobec niejednoznacznej wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawnych, trudno byłoby uzasadnić nieważność zaskarżonego postanowienia. Na tle omawianej ustawy nie zawsze łatwe bywa rozróżnienie zarządu jako organu wspólnoty i zarządu jako zespołu czynności podejmowanych wobec wspólnych części budynku stanowiącego własność wspólnoty, tym bardziej gdy ustawa nakazuje traktować organ jednostki organizacyjnej jako jej pełnomocnika (patrz niejasne objaśnienie tych kwestii w A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe – Komentarz" wyd. Beck 2003 r. s. 716 -718, 720, 724-725, 729, 734, 739-742, 756-757, 784-786). W każdym razie przepis art. 33 tej ustawy, przewidujący stosowanie do zarządcy odpowiednio wszystkich przepisów regulujących zarząd w obu znaczeniach, mógł być źródłem błędnego mniemania, ze wprowadził trzecią formę reprezentacji j.o. oprócz przedstawicielstwa i pełnomocnictwa. Sąd ponadto powinien uwzględniać przy orzekaniu zasadę wyrażoną w art. 134§2 p.p.s.a.. W tym względzie było również istotne , że skarżący zaskarżył do sądu postanowienie w przedmiocie zarzutów, nie zaś w przedmiocie grzywny, wydawane przez organ z pominięciem art. 1 a pkt 12 i art. 120 §2 p.e.a.. Zgodnie z art. 122§3 p.e.a., w przypadku wymierzenia grzywny, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów lub prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jest oczywiste, że w treści tych środków prawnych powinny się znaleźć przytoczenia dla nich właściwe, czyli argumentacja właściwa dla zażalenia na grzywnę nie może mieć żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu zarzutów i wzajemnie. Przepisy ustawowe dotyczące grzywny regulują następujące zagadnienia, mogące mieć znaczenie dla zobowiązanego przy formułowaniu zażalenia na grzywnę, a więc zagadnienie celowości środka (art. 119§2 p.e.a.), adresata postanowienia (art. 120§2 p.e.a.), rozmiaru grzywny (art. 121 p.e.a.), wymaganej treści postanowienia, np. określenie terminu wykonania obowiązku (art. 122§2 p.e.a.). Zagadnienia te pozostają poza zakresem kwestii rozstrzyganej przez organ na skutek zarzutów i w związku z tym również poza zakresem zagadnień istotnych dla sądu administracyjnego (art. 134§1 p.p.s.a.). Z kolei w ramach zarzutów może być istotna kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 p.e.a.). Organ miał do wyboru dwa środki, a więc grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze (art. 1 a pkt 12 p.e.a.). W ramach zarzutów nie można rozpatrywać kwestii stopnia dolegliwości tego samego środka. Sąd mając na uwadze art. 134 §2 p.p.s.a. i dostrzegając brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień w kwestii zarzutów z omawianej przyczyny, poprzestaje w tym zakresie na dotychczasowej argumentacji. W zakresie zarzutu częściowego wykonania obowiązku (art. 33 pkt 1 p.e.a..) wystarczy zaznaczyć, że organ niewątpliwie wdrożył egzekucję w zakresie pozostałej, niewykonanej części obowiązku. Niewykonanie to było bezsporne i należycie udokumentowane. Jak już wskazano, w rzekomych zarzutach skarżący przestawił argumentację mogącą mieć teoretycznie znaczenie w postępowaniu zażaleniowym w kwestii grzywny, zatem całkowicie nieprzydatną w nin. sprawie. Powtórzenie tych zarzutów w skardze świadczyło o jej oczywistej bezpodstawności. Poza zarzutami skargi należało wskazać, że oczywiście grzywna była środkiem mniej uciążliwym (art. 7§2 p.e.a.) od wykonania zastępczego, o czym zresztą przekonywał sam skarżący (patrz wyrok NSA z 13.05.2009r. II OSK 767/08 Lex nr 503 474). Równie w sposób oczywisty nieuzasadniony był zarzut naruszenia ustawowych przesłanek wszczęcia egzekucji skoro zobowiązany nie kwestionował w postępowaniu odwoławczym wyznaczonego decyzją terminu wykonania obowiązku do dnia 31.10.2008r., zaś przystąpił do wykonywania decyzji po dokonaniu kontroli i zasadniczych obowiązków nie wykonał do dnia zakończenia postępowania zażaleniowego. Oznaczało to uchylenie się zobowiązanego od wykonania obowiązku (patrz art. 6§1, art. 15, art.26§4, art. 29§1, art. 122§1 p.e.a.). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T.14.12.09r.