II FSK 314/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, Sędzia NSA Antoni Hanusz (spr.), Sędzia NSA Jan Rudowski, Protokolant Tomasz Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 1107/09 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II FSK 314/10 Uzasadnienie 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wa 1107/09, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 22 kwietnia 2009 roku w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że Naczelnik Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w W. wszczął jako organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne do majątku spółki P. S.A. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta S. nr [...] i nr [...] z dnia 8 lipca 2008 r. oraz nr [...] z dnia 5 września 2008 r. Tytuły wykonawcze obejmowały należności spółki w podatku od nieruchomości za poszczególne okresy z lat 2003 - 2008. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem nr [...] o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank, skierowane do T. zostały doręczone zobowiązanej spółce w dniu 1 października 2008 r. W dniu 31 października 2008 r. skarżąca na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) dalej u.p.e.a., złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w zawiadomieniu nr [...] z dnia 24 września 2008 r., tj. tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta S. nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż wymienione tytuły wykonawcze zostały podpisane przez osobę nie posiadającą upoważnienia do dokonywania takich czynności w imieniu wierzyciela. Podniosła, iż stanowi to wadę uniemożliwiającą wszczęcie i powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż tytuły wykonawcze nie zawierające podpisu wierzyciela nie stanowią wniosku, o którym mowa w art. 26 § 1 u.p.e.a., i nie mogły być podstawą wszczęcia egzekucji, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. jako organ egzekucyjny, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podniósł, iż brak spełniania wymogów formalnych przez wystawiony tytuł wykonawczy podlega zaskarżeniu w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego, kiedy zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wskazał, iż jedną z podstaw zarzutów jest niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., to jest wymogów jakie powinien spełniać tytuł wykonawczy. Organ stwierdził, iż zarzuty są środkiem zaskarżenia, które służą w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, iż nie można się nimi posłużyć w następnych stadiach postępowania. Dodał, że również art. 59 u.p.e.a. nie określa wśród przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, braku spełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., jako przesłanki umorzenia egzekucji. Organ podniósł też, iż skoro w toku postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające prowadzenie postępowania egzekucyjnego, to również po zakończeniu egzekucji zobowiązany nie może wnosić zarzutów dotyczących egzekucji. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli objętego skargą postanowienia ocenił, że nie narusza ono prawa. Sąd podniósł, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy dopuszczalne jest składanie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i powoływanie się na brak spełnienia kryteriów prowadzenia tej egzekucji, wskazanych w art. 26 i 27 w/w ustawy. Sąd argumentował, że badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. przez organ egzekucyjny następuje w pierwszym stadium postępowania egzekucyjnego. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż obowiązek którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji, lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wierzycielowi. W razie zaś stwierdzenia przez organ, że egzekucja jest dopuszczalna, a tytuł wykonawczy spełnia wszelkie wymogi, nadaje mu klauzulę wykonalności i doręcza jego odpis zobowiązanemu. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty są środkiem ochrony przysługującym zobowiązanemu, przed niezgodnym z prawem prowadzeniem w stosunku do jego majątku egzekucji. Podstawy zarzutów zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jedną z podstaw zarzutów, jest niespełnienie wymogów z art. 27 u.p.e.a. Czas składania zarzutów został też ściśle określony. Są one środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Oznacza to w ocenie Sądu, iż nie można się nim posłużyć w następnych stadiach tego postępowania. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Sąd następnie podniósł, że w myśl art. 59 u.p.e.a. zobowiązany z wnioskiem o umorzenie postępowania może występować we wszystkich fazach postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie ustanawia żadnego terminu dla występowania z tym żądaniem. Jednakże wśród przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w art. 59 u.p.e.a. nie jest wymieniona okoliczność niespełnienia wymogów opisanych w art. 27 u.p.e.a. To zaś prowadzi do konkluzji, iż zobowiązany posiada uprawnienie do podnoszenia zarzutu niespełnienia wymogu z art. 27 u.p.e.a. lecz tylko w drodze wniesienia zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. czyli we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego. Sąd dodał dalej, że w sytuacji gdyby przyjąć, że zarzut stawiany przez podatnika w skardze oparty został dyspozycję art. 27 u.p.e.a. to należało go oddalić. Zarzutu tego nie można było skutecznie podnieść w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 59 u.p.e.a. Odnosząc się do drugiej spornej kwestii, a mianowicie prowadzenia egzekucji bez wniosku wierzyciela, Sąd również uznał, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Brak wniosku skarżący wywodził z tego, iż tytuł wykonawczy nie został podpisany przez umocowaną do tego osobę tj. Prezydenta Miasta S. Skarżący nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, iż dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa do dokonania pewnych czynności. Taka sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce w niniejszej sprawie. Tytuły wykonawcze zostały podpisane przez S. S. i D. J., którzy pełnili funkcję Naczelnika Wydziału Finansowego. Podpisując zaś omawiane tytuły, działali oni z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (k. 63 i 85 akt adm.). Upoważnienie takie znajduje się w aktach administracyjnych a z jego treści wynika, że zawiera umocowanie dla w/w osób do wydawania i podpisywania decyzji podatkowych, postanowień wydawanych w trakcie postępowania podatkowego, oraz zaświadczeń. Tym samym Sąd uznał, że sporne tytuły egzekucyjne zostały wydane w sposób prawidłowy, wskutek wniosku wierzyciela. 3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka zaskarżyła wskazany powyżej wyrok w całości, zarzucając mu błędną interpretację art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że upoważnienie udzielone D. J. oraz S. S. obejmowało także umocowanie do wystawiania tytułów wykonawczych co z kolei doprowadziło do błędnej interpretacji art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To z kolei powstać miało poprzez przyjęcie, że tytuły wykonawcze wystawione przez D. J. oraz S. S. były tytułami wykonawczymi wystawionymi przez P. S.A. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270) dalej u.p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia. Zarzucono też naruszenie art. 151 u.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W dalszej kolejności autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd naruszył art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, co nastąpiło poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy udzielone pełnomocnictwo zawiera umocowanie do wystawienia w imieniu Prezydenta Miasta S. decyzji, zaświadczeń oraz postanowień to osoby, które takie pełnomocnictwo posiadają mogą także w imieniu Prezydenta Miasta S. wystawiać tytuły wykonawcze. Tymczasem w skardze kasacyjnej podniesiono, że tytuł wykonawczy nie jest ani decyzją, ani postanowieniem ani zaświadczeniem, w związku z czym umocowanie do wydawania decyzji, zaświadczeń oraz postanowień nie obejmuje swym zakresem czynności wystawienia tytuły wykonawczego. Ponadto przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości dokonywania w imieniu mocodawcy czynności przekraczających zakres umocowania a następnie ich akceptacji. Wreszcie wskazano, że zakres umocowania nie może być interpretowany rozszerzająco, w ten sposób, że istnieje brak podstaw do uznania, że skoro okoliczność wydania decyzji ma większą wagę niż wystawienie tytułu wykonawczego, to umocowanie do wydania decyzji zawiera umocowanie do wystawienia tytułu wykonawczego. Następnie wskazano na naruszenie przez Sąd art. 59 § 1 pkt 7 oraz art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż niesłusznie oceniono jako nieuzasadniony wniosek dotyczący faktu, iż w przypadku niewystawienia tytułów wykonawczych przez wierzyciela wszczęta egzekucja administracyjna podlega umorzeniu. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania go do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna wobec czego należy ją oddalić. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (u.p.p.s.a). Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przepisów prawa materialnego, lecz przepisów postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienie przez Sąd administracyjny pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit a) u.p.p.s.a., co oznaczałoby z kolei, iż Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik badanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny analizując tak sformułowane podstawy oraz zarzuty skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, iż przedmiotem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku jest ocena skutków złożenia wniosku z dnia 31 października 2008 roku przez P. S.A. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych podpisanych przez osoby, które zdaniem skarżącej spółki, nie posiadały upoważnienia do ich wystawienia w imieniu Prezydenta Miasta S. Ustosunkowując się zatem wyłącznie do zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania należy stwierdzić, iż Sąd nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 59 § 1 pkt 7 oraz art. 27 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. Wobec tego wyrok wydany został zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 u.p.p.s.a. Jak trafnie zwraca uwagę Naczelnik Urzędu Skarbowego, jak i Dyrektor Izby Skarbowej w W., co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji, brak spełnienia wymogów formalnych tytułu wykonawczego podlega zaskarżeniu w tym stadium postępowania egzekucyjnego, w którym zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji oraz ocena tego, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji następuje w początkowym stadium postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny stwierdza w nim dopuszczalność lub brak dopuszczalności egzekucji. Dlatego po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego, którego oceny pod względem formalnym dokonał organ egzekucyjny nadając mu klauzulę wykonalności, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Podstawy zarzutów, które podnieść może zobowiązany na tym etapie postępowania egzekucyjnego wymienione są w przepisach art. 33 powoływanej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 33 pkt 10 tej ustawy brak wymogów określonych dla tytułu wykonawczego w przepisach art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Trafnie więc podkreśla w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, iż jedną z podstaw zarzutów jest brak wymogów jakim powinien odpowiadać tytuł wykonawczy w świetle przepisów art. 27 analizowanej ustawy. Z uwagi na to, że zarzuty te są środkiem zaskarżenia służącym zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dlatego ustawodawca zakreślił termin ich wnoszenia. Wynosi on zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Wobec tego nie można skutecznie wnosić zarzutów dotyczących kwestii mających wpływ na wszczęcie postępowania egzekucyjnego po tym terminie oraz w każdej innej fazie postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany, jak wynika z akt sprawy, nie skorzystał jednak z prawa do wniesienia zarzutów dotyczących braku spełnienia wymogów formalnych w tym terminie. Z tego powodu zobowiązany, powołując się na brak upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta Miasta S., kwestionując w ten sposób w ogóle istnienie tytułu wykonawczego, nie może skutecznie występować z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przepisach tej jednostki redakcyjnej ustawy brak jest bowiem przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, na którą wskazuje zobowiązany w swym wniosku. Wniosek taki nie może być oparty na wskazaniu wad tytułu wykonawczego polegających na uchybieniach formalnych tytułu wykonawczego, takich jak brak elementów o których mowa w art. 27 § 1 pkt 7 tej ustawy. Tymczasem, do braku pełnomocnictw do podpisywania tytułów wykonawczych przez D. J. oraz S. S., których podpisy widniały na odpisach tytułów wykonawczych, sprowadza się uzasadnienie wniosku zobowiązanego z dnia 1 października 2008 roku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niedochowanie trybu i terminu do wniesienia zarzutów z powodu braków formalnych w odniesieniu do kwestionowanych tytułów wykonawczych, o jakich mowa jest w przepisach art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest zatem istotne dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny czy upoważnienia rzeczywiście zostały udzielone D. J. oraz S.S. przez Prezydenta Miasta S. Dlatego nie mogą zostać zaakceptowane przez Sąd kasacyjny zarzuty dotyczące uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisom art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż ich treść w żaden widoczny sposób nie została powiązana ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należało oddalić. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy i § 14 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).