VI SAB/Wa 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o powołanie na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., M. K. działając za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu. Z treści skargi wynikało, iż motywem działania skarżącego było żądanie wydania aktu administracyjnego stanowiącego o analizie kandydatury skarżącego na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Skarżący wnosił o zobowiązanie organu do wydania decyzji we wskazanym zakresie, podnosząc iż w związku z spełnieniem przez niego przesłanek, wynikających z przepisów ustawy Prawo lotnicze, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego winien wydać rozstrzygniecie w tym zakresie. Skarżący uznał, iż pismo z dnia [...] stycznia 2009 r., informujące o odmowie powołania na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej, było niewystarczające, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć formę decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ ustosunkowując się do wezwania podkreślił, iż przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie niniejszej zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazując na regulacje zawarte w k.p.a., podkreślił, iż procedura powołania na egzaminatora, nie stanowi sprawy indywidualnej. Osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko egzaminatora praktycznego, składa tylko swoją kandydaturę, która to jest dopiero rozważana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Kandydat zgłasza bowiem swoją gotowość do podjęcia obowiązków, zaś organ dokonuje weryfikacji kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia, co nie jest trybem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 36). Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie bezczynności organu nie jest zwrotem języka potocznego, ponieważ zostało zdefiniowane w powołanej ustawie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07). Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Podkreślenia również wymaga, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (szerzej m. in. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 oraz uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03,). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006, Nr 100, poz. 696 j. t.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Nie ma zatem wytycznych w jakiej formie winien tego dokonać. Analizując powyższe należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie braku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko egzaminatora praktycznego. W rezultacie należy uznać, że przedmiotem skargi M. K. nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz wykonania innych czynności o charakterze stricte faktycznym. Z przepisów nie wynika, aby upoważnienie - zatem i odmowa - wymagało wydania decyzji, stąd odmienne przekonanie M. K. nie znajduje prawnego uzasadnienia, zwłaszcza że ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze nie zawiera regulacji dotyczącej upoważnień, udzielanie upoważnień zatem nie stanowi sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Na gruncie rozważanego stanu faktycznego stwierdzić należy, że wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w cytowanym przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę M. K. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.