II GSK 241/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1414/09 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1414/09, oddalił skargę G. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z dnia 20 marca 2003 r. G. Sp. z o.o. (po zmianie nazwy od 24 stycznia 2008 r. G. sp. z o.o.) wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP) o odroczenie na okres 18 miesięcy wykonania zadań dotyczących współpracy z organami odpowiedzialnymi za obronność, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo i porządek publiczny w zakresie określonym w § 2 ustęp 1 pkt 1 oraz § 3-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166), które to zadania nałożone były na operatorów telekomunikacyjnych na podstawie art. 40 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 – dalej: PT z 2000 r.) Prezes URTiP kilkakrotnie zawiadamiał stronę, że merytorycznie rozpozna wniosek w terminie późniejszym - wskazując art. 88 ust. 4 PT z 2000 r., i brak przewidzianego nim rozporządzenia wykonawczego określającego szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych w zakresie przystosowania tych linii i urządzeń do wypełniania przez operatorów obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Dnia 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U Nr 171, poz. 1800 ze zm. – dalej: PT 2004 r.), a w wyniku przekształceń wprowadzonych ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258) zadania Prezesa URTiP przejął Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE). Dnia 13 września 2005 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie wykonawcze na podstawie art. 181 PT z 2004 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 187, poz. 1568 – dalej: rozporządzenie RM z dnia 13 września 2005 r.) Na gruncie nowych uregulowań prawnych Prezes UKE nadal odraczał termin rozpoznania zgłoszonego wniosku – wskazując, że nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze na podstawie art. 182 PT z 2004 r. (w sprawie interfejsów). Pismem z dnia 29 czerwca 2007 r. organ wezwał G. do niezwłocznego uzupełnienia wniosku przez wskazanie konkretnych trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych niezależnych od przedsiębiorcy, które uniemożliwiają wykonywanie zadań, o których mowa w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. oraz uaktualnionego harmonogramu osiągnięcia przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania tych zadań. W odpowiedzi Spółka wniosła o odroczenie obowiązku na okres 2 lat i wyjaśniła, iż będąc przedsiębiorcą telekomunikacyjnym i dostarczając sieć telekomunikacyjną, służącą do transmisji danych, nie świadczy usług telekomunikacyjnych. Przedmiotem działalności telekomunikacyjnej skarżącej jest obecnie dostarczanie niepublicznej sieci telekomunikacyjnej. Trudności z realizacją zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego są związane z brakiem komunikatów i danych w stosunku, do których stosuje się obowiązki określone w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. Skarżąca twierdziła, że aktualnie nie przesyła i nie przetwarza komunikatów tego rodzaju, ponieważ jest jedynym użytkownikiem sieci transmisji danych. W sieci tej nie są świadczone publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne, ani nie występują inni użytkownicy. Nie występuje żaden "podmiot kontrolowany", który byłby odrębny od dysponenta sieci. W ocenie Skarżącej nie ma więc przesłanek prawnych, ani faktycznych możliwości, aby zapewnić system służący do kontroli korespondencji telekomunikacyjnej na rzecz uprawnionych podmiotów w stosunku do korespondencji własnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezes UKE - powołując art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. - odmówił przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu G. odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany do zapewnienia na swój koszt technicznych i organizacyjnych warunków wykonywania zadań i obowiązków w zakresie zapewnienia uprawnionym jednostkom warunków jednoczesnego i wzajemnie niezależnego dostępu do treści przekazów telekomunikacyjnych i danych, o których mowa w art. 179 ust. 9, 159 ust. 1 i 161 PT z 2004 r. oraz danych związanych ze świadczoną usługą i zapewnienia warunków do utrwalania tych danych. Wyjaśniono, że przedsiębiorca złożył harmonogram, ale nie przedstawił żadnych niezależnych od niego trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych. Według organu nie można bowiem uznać za takie trudności niewydania przez ministra właściwego do spraw łączności przepisów wykonawczych do ustawy. Organ nie uznał argumentów, że gdy usługi nie są świadczone innym podmiotom - nie jest uzasadnione przeznaczanie środków na instalowanie i użytkowanie systemu, gdyż nie służy to jakiemukolwiek celowi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezes UKE, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie usług przy braku przygotowania do wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego jest niezgodne z prawem. W ocenie organu okoliczności przedstawiane przez Skarżącą, związane z charakterem prowadzonej przez nią działalności telekomunikacyjnej, nie stanowią niezależnych od niej trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań wynikających z art. 179 § 3 PT z 2004 r. Nie został zatem spełniony warunek wskazany w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 13 września 2005 r. i tym samym udzielenie odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 PT z 2004 r., jest nieuzasadnione. Organ ustalił nadto, że nie jest zgodne z prawdą oświadczenie G., że jest jedynym użytkownikiem sieci transmisji danych. Z wniosku innej firmy (D.) organ dowiedział się bowiem, że firma ta świadczy usługi satelitarnej transmisji danych korzystając z satelitarnej sieci transmisji danych firmy G. (obecnie G.). Organ wskazał też, że odroczenie jest instrumentem, który służy przesunięciu terminu wykonywania obowiązków, a nie zwolnieniu z ich wykonywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził na wstępie, że w rozpoznawanej sprawie - wszczętej wnioskiem z art. 40 ust. 2 PT z 2000 r. o odroczenie terminu wykonania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego - wobec regulacji zawartej w przepisie przejściowym art. 222 ust. 2 PT z 2004 r. - zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy (PT z 2004 r.). Sąd I instancji wskazał, że zasadą jest, że zgodnie z art. 179 ust. 1 PT z 2004 r. zadania i obowiązki na rzecz obronności i bezpieczeństwa spoczywają, z mocy ustawy, na wszystkich przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Definicję przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zawiera przy tym art. 2 pkt 27 PT z 2004 r. Zgodnie z art. 179 ust. 5 ustawy przedsiębiorcy telekomunikacyjni zapewniają wykonanie zadań i obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa począwszy od dnia rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej. Według art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. Prezes UKE w szczególnie uzasadnionych wypadkach może odroczyć termin wykonywania omawianych zadań i obowiązków. Wymagania i sposób wykonywania zadań i obowiązków oraz warunki, jakie muszą być spełnione dla udzielenia ewentualnego odroczenia i maksymalny termin odroczenia reguluje powołane wyżej rozporządzenie RM z 13 września 2005 r., wydane na podstawie art. 181 PT z 2004 r. i precyzujące ustawową możliwość odroczenia terminu wykonywania tych zadań i obowiązków. Sąd I instancji przytoczył treść § 8 ww. aktu wykonawczego i stwierdził, że określone tym uregulowaniem odroczenie wykonywania obowiązków na rzecz obronności jest wyjątkiem od zasady i jako takie musi być interpretowane ściśle. Zatem odroczenie może nastąpić tylko na krótki okres (do 6 m-cy), w razie wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych, bez możliwości całkowitego zwolnienia z wykonywania tych obowiązków. Sąd podkreślił też, że działalność, która nie podlega obowiązkowi wykonywania omawianych zadań, została wymieniona w § 9 rozporządzenia. Sąd I instancji za trafne uznał dokonane w sprawie ustalenia, że G. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 27 PT z 2004 r. ustawy, bowiem świadczy usługi telekomunikacyjne (na rzecz totalizatora) jak też dostarcza sieci telekomunikacyjnej (na rzecz D.), zatem podlega obowiązkom z art. 179 ust.1 i 3 PT z 2004 r. Rodzaj danych przesyłanych do sieci nie uzasadnia – wg Sądu - ani zwolnienia G. z wykonywania obowiązków na rzecz obronności ani też odroczenia wykonywania tych obowiązków, bowiem ustawa nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań związanych z treścią przesyłanych danych. W ocenie WSA organ prawidłowo przyjął też, że spółka G. nie wykazała istnienia przesłanek z § 8 rozporządzenia RM. Twierdzenia Skarżącej, że ma trudności finansowe – polegające na konieczności przeznaczenia środków na zakup urządzeń i oprogramowania, trudności techniczne – polegające na konieczności zbudowania systemu do "legalnego podsłuchu", trudności organizacyjne – polegające na zaangażowaniu do tego celu pracowników, uznano za niewystarczające. Według Sądu oczywiste jest bowiem, że z wykonywaniem obowiązków na rzecz obronności wiążą się wydatki, konieczność zbudowania systemu oraz zatrudnienia pracowników, ale nie stanowi to niezależnych od przedsiębiorcy trudności, uniemożliwiających wykonywanie ustawowych obowiązków. Sąd podkreślił, że rozporządzenie RM z 13 września 2005 r. weszło w życie 14 października 2005 r. i tej daty znane są i obowiązują wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych wymagania i sposób wykonywania zadań na rzecz obronności. Nadto rozporządzenie w § 10 pkt 1 przewidziało 12-miesięczny okres na dostosowanie. Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., rozważył i ocenił wszystkie podniesione przez stronę okoliczności – w ramach możliwości stworzonych przez przepisy prawa materialnego. G. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, powołując art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.): 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast art. 179 ust. 6 PT z 2004 r., ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań" i przyjęcie, że okoliczności te nie zachodzą w stosunku do skarżącej. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. Prezes UKE może – na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego odroczyć termin wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w ust. 3 z w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Według strony w art. 181 pkt 2 ww. ustawy zawarta jest jasna dyrektywa dla organu administracji, upoważniająca go jedynie do określenia warunków, które muszą być spełnione by można było udzielić odroczenia w rozumieniu art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. Warunki, o których mowa w upoważnieniu, zdaniem G. mogą dotyczyć wyłącznie warunków formalnych czy też technicznych. Takim warunkiem formalnym jest np. obowiązek złożenia harmonogramu osiągnięcia przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania zadań. Zdaniem skarżącej warunki określone rozporządzeniem zmieniają, zawężają ustalone w ustawie ramy odroczenia. O prawidłowości tego rozumowania świadczy - w ocenie autora skargi kasacyjnej - fakt, że w wyniku ostatniej nowelizacji PT treść przepisu § 8 przeniesiono do ustawy. Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował § 8 ust. 1 rozporządzenia RM, wykraczającego poza upoważnienie ustawowe z art. 181 pkt 2 PT z 2004 r. - zamiast art. 179 ust. 6 ustawy. Strona wskazała, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Za kryterium kontroli aktów administracji publicznej przez sądy administracyjne należy uznać prawo materialne niesprzeczne z Konstytucją RP lub ustawami. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni pojęcia "niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań" Spółka podniosła, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed Prezesem UKE podkreślała, że sieć telekomunikacyjna, której jest operatorem, została zaprojektowana i zbudowana w 1992 r. wyłącznie na potrzeby jednego podmiotu (tj. T.). Budowa systemu, szczegółowo opisanego w § 2 rozporządzenia, i to na koszt przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, jest całkowicie niecelowa w przypadku sieci przesyłowej, której dotyczy sprawa. Zatem nie dochodzi do wypełnienia przesłanki ustawowej, o której mowa w art. 179 ust. 2 PT z 2004 r., zgodnie z którą budowa systemu ma służyć ochronie bezpieczeństwa państwa. Specyficzny rodzaj sieci telekomunikacyjnej stworzonej od podstaw na potrzeby jednego podmiotu, determinujący rodzaj i treść transmitowanych w tej sieci informacji (danych) - bezprzedmiotowych z punktu widzenia obowiązków przewidzianych w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. - zdaniem Spółki, uzasadnia twierdzenie, że w tym konkretnym przypadku nastąpiły niezależne od przedsiębiorcy trudności organizacyjne, techniczne i finansowe uniemożliwiające wykonywanie zadań, o których mowa w art. 179 ust 3 ustawy, uzasadniające podjęcie decyzji o odroczeniu wykonywania tych zadań. Skarżąca wywodziła, że gdyby ten sam przedsiębiorca telekomunikacyjny rozpoczął świadczenie nowej usługi telekomunikacyjnej z użyciem przedmiotowej sieci, na rzecz innych użytkowników, gdzie treści przekazów uzasadniałyby budowę systemu, byłby wówczas zobowiązany do wykonywania zadań określonych w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r., na podstawie art. 179 ust. 11 PT z 2004 r. W ocenie Spółki zasadny jest zarzut dotyczący dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do Spółki nie istniały niezależne od niej trudności organizacyjne, techniczne lub finansowe uzasadniające odroczenie wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił też, że regulacja zawarta w art. 179 ust. 2 PT 2004 r. nakładając na wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych określone tam obowiązki (za wyjątkiem nadawców programów radiofonicznych i telewizyjnych), bez rozróżnienia specyfiki działalności niektórych z nich, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady współmierności zastosowanych środków w stosunku do celu, który miałby być osiągnięty (art. 31 ust 3 Konstytucji RP) i tym samym narusza zasadę wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie składu orzekającego zarzut wadliwego zastosowania § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. - zamiast art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. - nie znajduje usprawiedliwienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że ww. akt wykonawczy wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 181 pkt 2 ww. ustawy. Poza sporem stosownie do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Co do zasady zatem Sąd - wyrokując - może w konkretnej sprawie odstąpić od stosowania przepisu aktu wykonawczego, który uzna za sprzeczny z ustawą. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Trafnie wskazuje się, że rozporządzenie jest legalne, jeżeli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada merytorycznej treści dyrektywnej, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć. Istota rozwiązania przyjętego w przytoczonym unormowaniu polega na tym, że podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być ustanowione w ustawie. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99). Podkreślenia wymaga jednak, że celem aktu wykonawczego nie jest powtórzenie regulacji zawartych w akcie delegującym, stąd ustawa musi pozostawiać upoważnionemu organowi pewną samodzielność w normowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie mógł prawidłowo odczytać wytyczne, czyli cel, który ma zostać osiągnięty w danym akcie. (por. "Proces prawotwórczy w świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym"; Warszawa 2010, str. 107 i nast.; e-publikacja, dostępna na stronie www.trybunal.gov.pl/epublikacje). Art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. - w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw – stanowił, że "Prezes UKE w szczególnie uzasadnionych przypadkach może, na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, odroczyć termin wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w ust. 3" (tj. zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego). W art. 181 ust. 1 pkt 2 PT z 2004 r. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków, jakie muszą być spełnione dla udzielenia odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 tej ustawy, terminu złożenia wniosku oraz maksymalnego termin odroczenia, kierując się potrzebą wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r., zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 którego warunkami udzielenia odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 ustawy, są: wystąpienie, niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – nie zawęża, lecz jedynie konkretyzuje "szczególnie uzasadnione przypadki", które mogą stanowić podstawę do odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, określone ww. art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. Twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że upoważnienie do określania warunków, jakie muszą być spełnione dla udzielenia omawianego odroczenia, może dotyczyć wyłącznie warunków formalnych czy technicznych nie znajduje oparcia w treści delegacji. "Warunek" rozumieć należy, zgodnie z potocznym znaczeniem tego słowa, jako ograniczenie, bez którego coś nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw by zawężać tak pojmowany warunek do kwestii formalnych czy technicznych. Należy podnieść, że przy wykonywaniu delegacji organ uprawniony winien poszukiwać takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. akt U 7/98, z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98 i z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06). Wobec powyższego, skoro art. 179 ust. 1 PT z 2004 r. wprowadza - jako zasadę – obowiązek przedsiębiorców telekomunikacyjnych wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa, tzn., że odroczenie tych obowiązków jest wyjątkiem, który nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponieważ nie jest kwestionowane takie ograniczenie w odroczeniu wykonywania ww. obowiązków jak: wprowadzenie krótkiego okresu odroczenia (do 6 m-cy) i konieczność przedłożenia harmonogramu osiągnięcia zdolności do wykonywania zadań - to nie powinno budzić wątpliwości, że przewidziane ustawą szczególnie uzasadnione przypadki w istocie pozostawać muszą w związku właśnie ze zdolnością do wykonywania tych zadań i z możliwością nabycia tej zdolności w krótkim czasie. W sposób oczywisty zdolność wykonywania zadań i obowiązków w zakresie obronności i bezpieczeństwa wiąże się z kwestiami organizacyjnymi, technicznymi i co za tym idzie finansowymi. W tym stanie rzeczy sprecyzowanie pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" w sposób określony jako warunki przewidziane § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 13 września 2005 r. nie może być skutecznie podważane. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z delegacją zawartą w art. 181 PT z 2004 r. uprawniony organ przy określeniu warunków odroczenia terminu wykonywania ww. zadań i obowiązków zobowiązany został do wzięcia pod uwagę potrzeby wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu, stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej nie potwierdza też zmiana art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. na mocy powołanej wyżej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw. Fakt, że wskazaną wyżej ustawą z dniem 6 lipca 2009 r. wprowadzono w znowelizowanym art. 179 ust. 6 Pt z 2004 r. możliwość zawieszenia omawianych zadań i obowiązków na wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uzasadniony obiektywnymi i niezależnymi od niego technicznymi lub organizacyjnymi przyczynami uniemożliwiającymi dalsze wykonanie obowiązku nie znaczy, iż ustawodawca "dostrzegł" niekonstytucyjność wcześniejszego uregulowania tych kwestii aktem wykonawczym. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV kadencji, nr druku sejmowego 1448) wynika, że celem wprowadzenia zmian art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. były niejasności interpretacyjne pojęcia "odroczenie terminu", stąd wprowadzono możliwości czasowego zawieszenia obowiązków. Wskazano przy tym na konieczność ograniczenia działań przedsiębiorców polegających na faktycznym braku wykonywania ustawowych zadań i obowiązków. W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastąpienie przesłanki odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego - określanej jako "szczególnie uzasadnione przypadki", wymogiem uzasadnienia wniosku o zawieszenie tego obowiązku obiektywnymi i niezależnymi od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego technicznymi lub organizacyjnymi przyczynami, uniemożliwiającymi dalsze wykonywanie obowiązku zapewnienia warunków dostępu i utrwalania (przy spełnieniu dodatkowych warunków) oznacza, że ustawodawca jedynie doprecyzował, jakie przypadki uznać należy za szczególnie uzasadnione. Wskazuje to, że nowelizację art. 179 ust. 6 PT z 2004 r. należy rozumieć odmiennie, niż czyni to autor skargi kasacyjnej. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, oparcie skargi kasacyjnej na podstawie sformułowanej w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie może być uznane za usprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni pojęcia "niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań" – zawartego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. – należy podnieść, że błędna wykładnia oznacza mylne zrozumienie treści przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji stosując w sprawie ww. przepis oparł się na jego literalnym brzmieniu, a kwestia interpretacji uregulowania nie była przedmiotem szczegółowych rozważań. Sąd stwierdził zaś, że wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 1 pkt 1 ww. aktu wykonawczego, tzn. niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wywiódł przy tym, że konieczności przeznaczenia środków na zakup urządzeń i oprogramowania, konieczności zbudowania systemu do "legalnego podsłuchu", oraz konieczność zatrudnienia w tym celu pracowników – to nie są trudności finansowe, techniczne czy organizacyjne, uniemożliwiające wykonanie zadań i obowiązków. Zgodzić należy się z tym, że skoro przedsiębiorca telekomunikacyjny, zgodnie z art. 179 ust. 5 PT z 2004 r., od pierwszego dnia rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej zapewnić ma wykonanie zadań i obowiązków, o których mowa, to w sposób oczywisty wykonywanie tych ustawowych zadań i obowiązków wiążą się z kwestiami organizacyjnymi i technicznymi koniecznością i poniesieniem z tego tytułu kosztów. Nie są to jednak – automatycznie – trudności uniemożliwiające wykonanie zadań. Nie można natomiast przychylić się do stanowiska Skarżącej, że dla oceny czy zachodzą "niezależne od przedsiębiorcy trudności organizacyjne, techniczne lub finansowe uniemożliwiające wykonywanie zadań" znaczenie ma to czy rodzaj i treść transmitowanych informacji (danych) w sieci przedsiębiorcy, zdeterminowana rodzajem sieci i sposobem jej wykorzystania, jest bezprzedmiotowa z punktu widzenia obowiązków przewidzianych w art. 179 ust. 3 PT z 2004 r. Takie rozumienie przesłanek odroczenia obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa prowadziłoby do wniosku, że istnieje możliwość wyłączenia, zniesienia tego obowiązku. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że art. 179 ust. 6 ustawy z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. dotyczy tylko czasowego zwolnienia z ustawowego wymogu wykonania określonych zadań. Odroczenie – na co zasadnie zwrócił uwagę organ – jest instrumentem, który służy przesunięciu terminu wykonywania obowiązków, a nie zwolnieniu z ich wykonywania. O tym jaka działalność nie podlega obowiązkowi wykonywania tych zadań stanowi § 9 ww. aktu wykonawczego. Zgodnie z treścią skargi kasacyjnej w ramach omawianego zarzutu błędnej wykładni § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 13 września 2005 r. ustrona nie zgadza się z przyjęciem, że przewidziane tym przepisem okoliczności nie zachodzą w stosunku do niej. W istocie podważa zatem prawidłowość zastosowania ww. regulacji w okolicznościach sprawy. Wyjaśnić należy zatem, że ocena czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej jest kwestią niewłaściwego zastosowania prawa, tzn. naruszenia prawa przez błąd subsumcji, a nie mieści się w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego. Wobec sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia zasad konstytucyjnych wskazać należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Biorąc pod uwagę wprost wskazany w art. 179 ust. 1 ustawy PT z 2004 r. cel nałożenia na przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków – tj. obronność, bezpieczeństwo państwa oraz bezpieczeństwo i porządku publicznego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, że wadliwie nie dopatrzył się w regulacjach, na których oparto zaskarżoną decyzję, sprzeczności z przytoczonym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czy też z zasadą wolności gospodarczej (art. 20 konstytucji RP). Z tych wszystkich względów uznać należy, że podstawy, na których skargę kasacyjna oparto nie są usprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.