II GSK 263/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 957/09 w sprawie ze skargi A. M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie podstawowym: badania rezonansu magnetycznego (MR) na terenie powiatów a., b., b. h., m., s., s., s., s., m. B. i m. S.. Oferta skarżącej zgłoszona na ten konkurs została odrzucona, gdyż zgodnie z § 12 ust. 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2008 r., nr 80/2008/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka medyczna, świadczeniodawca udziela ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych (ASDK) w zakładzie opieki zdrowotnej, we wskazanej lokalizacji, zgodnej z adresem komórki organizacyjnej określonym w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, według harmonogramu pracy, określonego w załączniku nr 2 do umowy. Natomiast lokalizacja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia, to budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. W ocenie komisji konkursowej odrzucającej ofertę, analiza załączonego do oferty odpisu z księgi rejestrowej wykazała, że oferent nie posiada komórek organizacyjnych, których adres (miejsce udzielania świadczeń) byłby zgodny z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę, zaś dokumenty i wyjaśnienia oferenta, stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych wskazują, że deklarowane przez niego zmiany nie usuną tego braku formalnego. Na powyższą czynność skarżąca wniosła protest, który komisja konkursowa oddaliła, jako bezzasadny. W dniu [...] grudnia 2008 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, od którego skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że kryteria oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 Nr 164 poz. 1027 ze zm., dalej powoływanej, jako ustawa o świadczeniach) były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a skarżąca zapoznała się z nimi i nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. Tymczasem zarzuty stawiane przez skarżącą nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, lecz odnoszą się tylko do warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa NFZ, które mogły być zgłaszane na etapie konsultacji projektu, natomiast już ustalone przez Prezesa NFZ, są w danym postępowaniu wiążące. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawodawca na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 146 ustawy o świadczeniach przyznał Prezesowi NFZ kompetencje do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców składających oferty w sprawach zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a oferenci przystępujący do konkursu powinni oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego spełniać także wymagania zawarte w zarządzeniach wydawanych przez Prezesa NFZ dotyczących konkretnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że art. 146 ustawy o świadczeniach daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania – zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Prezes NFZ przed określeniem przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych, którzy posiadają wiedzę z danej dziedziny i wypowiadają się odnośnie warunków wymaganych od świadczeniodawców. Ustalając określone wymogi Prezes NFZ precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy, a delegacja do ustalenia warunków dla świadczeniodawców daje organowi swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. W związku z tym nie można uznać, że Prezes NFZ precyzując wymogi wyszedł poza delegację. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżąca twierdząc, że zarządzenia Prezesa NFZ nie mogą dotyczyć podmiotów niepodlegających organizacyjnie temu organowi. W ocenie Sądu I instancji, skoro w zarządzeniu jest wyraźnie wskazane, że jednym z warunków, jakie musi spełniać świadczeniodawca jest udzielanie świadczeń ASDK we wskazanej lokalizacji, tj. budynku lub zespole budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń, to niespełnienie tego warunku automatycznie eliminuje świadczeniodawcę z konkursu. Sąd uznał również, że Fundusz nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania, a zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są niezasadne. Fundusz udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Odrzucenie oferty skarżącej nie stanowiło ograniczenia jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, lecz było efektem niespełnienia przez nią wymogów stawianych świadczeniodawcom udzielającym świadczeń zdrowotnych danego rodzaju. Oddalając skargę Sąd I instancji u podstaw orzeczenia powołał art.151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). II A. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze kasacyjnej domagała się uchylenia powyższego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie poniżej wymienionych przepisów przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 146 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 149 ust 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że powołane przepisy dają Prezesowi NFZ swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawiają wyraźnych ograniczeń w tym zakresie; 2) art. 93 ust. 2 w związku z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że obowiązki wynikające jedynie z treści zarządzenia Prezesa NFZ mogą kształtować sytuację prawną świadczeniodawców, a więc podmiotów funkcjonujących poza strukturą organizacyjną NFZ; 3) art. 22 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez WSA w W., że w drodze zarządzeń Prezesa NFZ, a więc aktu normatywnego niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego można określać prawa i obowiązki podmiotów funkcjonujących w sferze zewnętrznej działania administracji, co spowodowało ograniczenie działalności gospodarczej skarżącej. Uzasadniając powołane podstawy kasacyjne, autor skargi kasacyjnej wywodził, że Prezes NFZ nie może wprowadzać warunków o charakterze materialno-prawnym, takich jak w kwestionowanym Zarządzeniu nr 80/2008/DOZ, które określa nieistniejący na poziomie aktów rangi ustawowej wymóg udzielania świadczeń przez świadczeniodawców we wskazanej lokalizacji przez którą rozumie się jedynie budynek lub zespół budynków, oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. Ponadto Sąd I instancji uchylił się od zbadania legalności Zarządzenia Nr 80/2008/DOZ, z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego poprzestając na stwierdzeniu, że art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach daje podstawy do kształtowania warunków, jakie mają spełniać świadczeniodawcy. Zarządzenia są aktami prawa wewnętrznego skierowanymi do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych w stosunku do podmiotu wydającego zarządzenie. Zarządzenia Prezesa NFZ mogą być jedynie skierowane do oddziałów wojewódzkich funduszu, nie mogą zaś formułować żadnych obowiązków dla świadczeniodawców lub świadczeniobiorców, poza tym nie mogą wkraczać w materię regulowaną ustawowo. Narzucenie, w sposób niezgodny z przepisami, obowiązku w postaci świadczenia usług zdrowotnych w budynku lub zespole budynków spowodowało ograniczenie swobody działalności gospodarczej skarżącej, które z uwagi na art. 22 Konstytucji RP może być wprowadzone jedynie przepisem rangi ustawowej oraz jednocześnie z uwagi na ważny interes publiczny. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną Prezesa NFZ wniesioną w oparciu o przepis art.152 ust.1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Przytoczony przepis kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, iż nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w kontrolowanym orzeczeniu, iż w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie badania rezonansem magnetycznym Fundusz nie naruszył zasad prowadzenia postępowania. Zasady przeprowadzenia postępowania, o których mowa w art.152 ust.1 ustawy o świadczeniach zostały określone w Dziale VI tej ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. W art.132 ust.1 ustawy wprowadzono zasadę udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust.1 ustawy o świadczeniach. Przepisy art.142- 145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art.147 ustawy o świadczeniach. Z kolei w art. 134 ust.1ustawy prawodawca wprowadził zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Sposób realizacji tej zasady jest określony w ust. 2, jak również w kolejnych przepisach ustawy o świadczeniach dotyczących zasad prowadzenia postępowania. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art.146 ust.1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art.146 ust.2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art.146 ust.1 ustawy o świadczeniach. Przepis art.102 ust.5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art.102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa 93 Konstytucji RP. Tej różnicy nie dostrzega strona skarżąca błędnie utożsamiając nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ, z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji. Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – badania rezonansem magnetycznym – obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu Nr 80/2008/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżąca spółka przystępując do konkursu ofert wiedziała, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w tym konkursie jest posiadanie zakładu opieki zdrowotnej zlokalizowanego na terenie zgodnym z obszarem kontraktowania. Nie jest przy tym sporne, że ani w dacie złożenia oferty, ani też w toku postępowania skarżąca tego wymogu nie spełniała. Kwestionując orzeczenie Sądu I instancji strona skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz zwalcza wymogi stawiane świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert, do którego skarżąca przystąpiła. Tak sformułowane zarzuty pomijają przytoczoną uprzednio treść art. 152 ust.1 ustawy o świadczeniach, w świetle której zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08). Już tylko z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Podkreślić przy tym należy, że warunki wymagane od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ, zgodnie z zasadą równego traktowania były takie same dla wszystkich oferentów biorących udział w tym konkursie ofert. Rozpoznawana skarga kasacyjna (tak jak i wniesione środki odwoławcze w toku postępowania administracyjnego i skarga do Sądu I instancji) opiera się na założeniu, że wymogi stawiane świadczeniodawcom określone w art.146 ust.1 ustawy o świadczeniach nie wiążą świadczeniodawców, będących podmiotami funkcjonującymi poza strukturą organizacyjną NFZ. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarządzenie Prezesa NFZ wydane w oparciu o art.146 ust.1 ustawy o świadczeniach, jako akt prawa wewnętrznego nie może kształtować "w żadnym stopniu sfery praw i obowiązków w stosunki do podmiotów nie podlegających Prezesowi NFZ organizacyjnie". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił uprzednio, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust.1 ustawy o świadczeniach z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art.93 Konstytucji. Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art.146 ust.1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art.149 ust.1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla raz jeszcze, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art.146 ust. 1 tej ustawy. Kwestionowanie zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art.154 ustawy o świadczeniach jest nieuprawnione, dlatego też bezzasadne jest zarzucenie Sądowi I instancji, że "uchylił się od zbadania legalności Zarządzenia Nr 80/2008/DOZ z punktu widzenia jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym", w tym z art. 22 Konstytucji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.